关于重庆体制创新的几个问题

2001-05-23

重庆是中国改革开放的一个重要试点城市。党的十一届三中全会以来，重庆被列为第一个进行经济体制综合改革试点的大城市，在中国改革开放的历史进程中，率先拉开了大城市经济体制综合改革的序幕。这以后，国家及有关部门的多项改革试点选点重庆。重庆亦不负厚望，在90年代中期以前，改革开放的总体步伐走在全国前列，并在一些单项上创造了在全国范围内有影响的经验。但是，不容乐观的是，由于观念落后、成本负担重、政策效应递减、综合配套不够等诸多原因，二十世纪90年代中期以后，重庆体制改革的势头悄然减弱，其整体水平在全国已经落伍，经济的市场化程度比东部先进地区低15％左右。按照国际通行的对市场化程度的判断，如果全国目前已进入“准市场经济”阶段(市场化程度60％至70％)，那么，重庆尚处在“转轨中经济”阶段(市场化程度40％至50％)。

一、重庆体制创新面临的矛盾和问题

1.前一段时期的基础性改革未能触动传统体制的核心。和全国一样，重庆过去20年的改革，是以着力塑造市场经济主体和形成市场机制为重点的基础性改革，虽然推动了微观基础的实质性变化，但是，由于改革主要是在旧体制的胚胎里培育新体制的因素，并没有解决旧体制中的深层次矛盾，使得新旧体制之间的结构性冲突和矛盾十分突出。目前，农村改革仍然停留在20年前的土地承包阶段，实质性的要素市场化进程十分缓慢，如果没有诸如农村土地使用制度的创新，城乡二元经济管理体制的根本改革，农村经济就不可能有根本性的转变。国有企业处于传统体制的核心部分，前几轮改革由于未能触动产权和所有制结构，因而，都只是在旧体制的边沿培育和发展了市场经济新体制，旧体制的内核并没有被打破。“七个一批”措施，多数是阶段性的治标之策，如果不能在坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的前提下，走出意识形态的误区，下大决心打破所有制结构这块“坚冰”，国有企业的困境将会周期性地出现，新体制绝难建立。

2.历史形成的政企(事)不分仍是最大的“痼症”。突出的表现是，行政性资源配置方式仍然占有相当比重，并且通过行政性垄断阻隔、制约着市场机制在资源配置方面充分发挥基础作用。比如，近几年来，与许多工业品价格下降相反，服务品价格不断上涨，幅度在10％至15％，其根源在于服务业长期以来形成的行政垄断局面还未根本改变。又比如，交通、能源、通信等基础设施建设、市政建设、文化体育设施建设等，几乎全由政府包揽，民间资本很难甚至无法进入，原因是政府把握着市场准入大权，未能提供平等的竞争条件。再比如，许多改制企业完善的法人治理结构始终无法建立，绝不是企业自身不愿建立，根由在于政府仍然是企业最大的投资人(改制时国有资产虽部分退出，但仍处于绝对或相对控股地位)，控制着国有资产，因之伸向企业的“手”没有斩断，企业难以成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场经济主体就在情理之中了。资源配置行政化，阻碍了政府职能的转换。原因在于，行政配置资源，必然不断造就出日益扩大的管理需求，从而膨胀性地滋生出繁杂的政府职能，于是，由于“功能性职权”的存在，企图用种种行政性的办法转变或限制政府机构的职能，肯定收效甚微。目前，政府管理经济社会仍然主要依靠行政手段，直接管理微观经济主体，这不仅制约着微观经济基础改革的深化，而且制约着依法治市、建设法制经济的推进。

3.现行的行政管理体制缺乏活力和创造性。纵向看，直辖后，重庆的管理层次提升，市级部门应逐步减少、下放微观层面的行政行为，着力于宏观、中观的决策和政策指导。而实际情况是，受传统管理惯性的作用，市政府及市级部门仍陷于具体行政事务，管得过宽、过细、过多，支解了区县的职能，捆住了基层的手脚。年年都在喊向下放权，但总不见有实质性的举措。重庆市委、市政府1997年制发了一个1号文件，涉及39项应下放给区县的权力，据调查，落实的只有13项，占33.3％，部分落实的21项，占53.8％，完全未落实的3项，占7.7％。经过近三年的反复，一些已下放的权力不但未稳定巩固，反而放而复收，影响区县的积极性、创造性。行政行为错位，根本原因是目前的行政管理沿袭的是计划经济条件下僵化的体制模式，未能科学划分市和区县两级政府的基本职能以及为履行相应职能必备的权力边界，造成行政职能层次不清，交叉含混。理顺行政管理关系，关键是寻找市和区县权责利相统一的平衡点。现行的行政管理体制没有实现这样的平衡。横向看，“部门主义”屡禁不绝，甚至愈演愈烈，一些部门、行业各自为阵,自成体系，协调配合不力；机构重叠，职能交叉，相互制肘扯皮，影响行政秩序。据了解，单建委系统就有执法队伍10多支，但城市的规划、建设、管理仍问题不少，磨擦不断。

二、当前重庆体制创新要抓住的关键和重点

体制创新是一项长期的战略任务，分析重庆面临的突出矛盾和问题，近期体制创新要抓住关键，重点突破。

1.要抓住体制创新的总龙头：国有企业股份化。在整个体制创新的宏大战役中，国有企业改革仍然处于“牵一发而动全身”的龙头地位。国有企业实现体制创新，根本出路是股份制。股份制是新企业制度的基石，如果不加快建立以股份制为基础的现代公司，形成有效的公司治理结构，国有企业仍然跳不出传统体制的巢臼。要按照建立现代企业制度的改革方向，改造国有独资(全资)公司，通过增资或资产置换，吸收非国有股份，使国有独资(全资)公司的产权结构改变为国有控股以及参股的产权结构；鼓励非银行金融机构、法人企业包括非国有企业参与国有大中型企业公司制改造，积极吸引多元投资主体投资入股，增强国有资本的控制力；积极试行企业经营管理层持大股，鼓励职工个人持股，实现股权多元化，构筑新的利益共同体，并逐步使股权向优秀企业家倾斜、集中。

2.要抓住体制创新的关节点：所有制结构调整。重庆现阶段所有制多样性的格局，主要是通过在传统体制的薄弱环节或周围发展各种非国有经济而形成的，处于传统体制核心的国有经济尚未发生实质性的变化，其垄断地位并没有动摇。据统计，到1999年底，重庆国有经济在全市国民经济中的比重(产值)仍高达60％以上，国有企业资产占全社会企业总资产的50％左右，同时，政府在国有部门的投入尚呈大幅增长趋势，如果把各级政府仍然掌握有大量的社会资源并具有不断将其资本化或资产化的能力考虑并计算进去，那么全市国有资产在社会总资产中无疑占据绝对统治地位。所有制是经济制度的核心，不“放活”所有制，体制创新举步维艰。调整所有制结构，在宏观层面，要坚持有所为、有所不为和有进有退、进而有效，退而有序的原则，按照加强重点、放开一般的要求，大力推进国有资产的流动和重组。要放手发展非公有制经济，在企业设立、市场准入、融资渠道、税费征管、部门服务、产权保护、人才引进、政策法制等方面，消除对非公有制经济的歧视，为其创造公平竞争的发展环境，鼓励和支持非公有制经济参股、租赁、兼并、购买国有企业。

 3.要抓住体制创新的突破口：规范政府行为。当前，政府职能定位不准，导致行政行为“越位”、“缺位”、“错位”。体制创新所涉及的各个方面，无论是国有企业改革、还是打破行政垄断，无论是调整所有制结构、还是理顺行政管理体制等，都与政府改革密切相关。创新体制，关键是创新政府。首先是科学界定政府职能。政府作为制度供给者，在市场经济条件下，其职能简单地说就是弥补“市场失灵”，主要是提供公共物品和服务、调节收入分配和促进经济稳定增长，维护和促成制度效用的最大化。要依此调整并转变职能，建立“理性政府”。其次是切实分离政企。政府要逐步退出市场，把市场准入权这一最重要的资源还给市场，这是进一步刺激经济增长的政策基点；改革国有资产管理体制，规范资产经营公司的管理，分离政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能，真正让企业自主经营、自负盈亏；继续实施和深化“十个一批”措施，从根本上整治发展环境，让企业自主发展。第三是推行依法行政。政府要在法律(规)规定的范围内活动，严格依法办事；要依靠法律(规)维护市场秩序，保护经济主体的利益。同时，要巩固机构改革的成果，提高行政效率。

4.要抓好体制创新的实验场：搞好西部大开发。国家实施西部大开发战略，是重庆加快发展的重大机遇。在这次机遇面前，必须要有清醒的认识，错误地估计形势，不恰当地选择发展战略，都会错失良机。西部大开发与当年东南沿海发达经济圈的特区开发相比，市场条件、体制背景、科技水平、国际环境等都发生了很大变化，在特区开发的启动中，政府推动、政策引导发挥了重要作用。现在主要依靠政府和政策的力量来启动西部大开发，已经不合时宜。在新的历史条件下，制度改革是西部大开发的启动条件，重庆应该把体制创新作为推进西部大开发的首要工作。要大刀阔斧地进行全方位的改革，构建适合市场经济发展要求的社会经济体制结构，建立以科技创新为根本推动力的经济增长机制，完善市场竞争机制和激励机制，发挥市场对经济发展的持续性基础作用，以体制优势带动和发展经济优势。其中，有三个方面值得引起高度重视：一是降低市场准入条件，创新民间资金、外资的流入和退出机制，发动社会力量参与开发建设；二是大力改革人事管理制度，建立有效的产权激励机制，创造各类人才能来、能留、能用、也能走的良好环境，开发和利用人力资源；三是在规划的三大经济发展区中，各选择一个开发试验区，实行封闭管理，大胆进行制度创新的探索，总结成功经验，逐步推广和发展。 

作者：李明清来源：《重庆经济》2001-4