西部开发应选择的财政转移支付模式

2001-07-24

解决财政横向不平等的财政转移支付方式，是采用纵向还是横向平衡，取决于在中央和地方的财政收支划分中，有利于中央财政的纵向不平衡程度。理论界人士日前指出，目前我国西部开发应选择纵向财政转移支付模式；从今后发展趋势看，应采取以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。

实现分税制后，中央和地方的收支划分形成了有利于中央财政的纵向不平衡，这为中央向地方的纵向财政转移提供了条件。首先，我国长期以来一直采取单一的自上而下的纵向财政平衡来实现地区间财力的相互均等，采取这种模式有较多经验。其次，中央财政增加对西部纵向转移支付有较大潜力，将财政收入增量的绝大部分用于西部的转移支付完全有可能。第三，东部对西部的横向财政转移与中央政府的财政援助有不同的性质，目前东部地方政府已经成为其行政辖区的公共利益主体，在东部地区自我利益约束下，企望大规模增加横向转移支付数量显然不现实。

日前参加在四川举行的“西部大开发与税收支持”理论研讨会的有关专家提出，当前在纵向平衡模式下，应提高中央财政的汲取能力，为大幅度增加国家财政对西部转移支付的总量规模创造条件，并将中央财政转移支付补助的８０％以上用于西部落后地区，逐步改变目前“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配体制；应逐步取消各种不规范的“补助”和“税收返还”，建立科学规范的政府间财政转移支付制度；此外，还可选择部分省区进行地区间横向转移支付试点，在形成比较完善的社会主义市场经济体制、分级分税制财政管理体制已规范稳定、均等化拨款的技术条件已成熟的状况下，进而全面实施科学、规范的政府间转移支付制度，采用纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付方式。

与转移支付的两个目标相对应，转移支付在结构上分为无条件拨款（均等化拨款）和有条件拨款（专项拨款）两大类。无条件拨款限于增加地方财政综合实力时使用，以解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题；而有条件拨款应限于平衡地区间公共产品供给不均时采用，以解决财力分配横向不平衡问题。无条件拨款更能体现公平；而专项转移支付更能体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效配置资源，保证经济高效运行。

记者从此次研讨会上了解到，目前中央对西部的转移支付拨款结构还存在一些缺陷：一是中央对地方的转移支付实际上多达六种形式，即税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助，其类型过于复杂，而原体制补助和税收返还基本上不具有均等化效果；二是主要的转移支付项目从性质上讲属于均等化转移支付范畴，但由于未考虑各地区收入能力和支出需求存在的客观差异，缺少合理的标准，客观上仍延续并扩大了既得利益格局，在一定程度上扩大了地区差距。三是对于一些地方的特殊情况和特殊需要主要通过专项补助方式加以调节，而专项补助的确定有很大的随意性，它无论是在财政均衡、实现合理的再分配、缩小各地公共服务差异，还是在资源配置等方面，都很难达到令人满意的效果。

与此同时，我国现阶段也存在很多制约建立转移支付制度的因素，其中最根本的是社会主义市场经济体制尚未定型。在这一约束条件下，地方既得利益的调整十分困难；政府间事权划分不清导致转移支付设计依据不可靠；西部各级政府机构改革成效不明显，财政负担过重，转移支付运作空间不大。

专家强调，鉴于我国东西部地区之间存在的巨大差异，在一个相当长的历史时期内，对无条件拨款的设计与实施是我国转移支付制度的重点和难点所在，也是能否逐步实现各地区公共服务水平趋于均等化和社会经济均衡发展的关键性因素。从国内外的经验教训看，专项拨款虽然较无条件拨款更能体现中央宏观调控意图，提高补助效果，但其分配程序不易规范，易引起腐败现象。

综上所述，专家认为今后一个时期西部转移支付制度改革的总体思路应是：我国西部开发转移支付制度改革的目标模式应体现公正优先、兼顾效率的指导原则；在拨款模式上采取纵向转移支付为主，横向转移支付为辅；在拨款结构上采用无条件拨款为主，有条件拨款为辅。此外，在转移支付规模保持既有水平下的情况下，对现行的无条件拨款和有条件拨款进行大幅度地结构转换，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，大力加强转移支付制度的法制建设，并适时建立转移支付的监督考评机制。 

作者：张瑾毛朝敬来源：新华网