珠三角：土地制度创新研究

2001-08-22

近年来土地制度变革的实践和产权经济学的理论研究都表明，过去那种基于强调土地所有权归谁，强调生产资料的归属决定生产关系性质的立场上探讨土地制度变革的主张，已经没有多少实际意义。以土地使用权入股为主要形式的土地经营权流转制度创新，无疑为我们进行土地制度的变革提供了新的思维方式。

一、制度创新的动因与方式

经过整个80年代的发展，珠江三角洲已成为我国经济增长最快，经济发展水平最高的一个地区。农村工业化与城市化的迅速进程，使原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列现实问题，在珠江三角洲变得异常突出。

第一，随着农村非农产业的发展，珠江三角洲普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。农户的抛荒，土地的分散使用，经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失。由此，按照效益原则配置土地资源，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中机制，从而实行规模经营，使土地流转制度的创立提到了议事日程。

第二，随着农村城市化的快速推进，珠江三角洲每年都有大最的农地转为工业用地，地价及土地资本收益也随之提高。尤其是1992年4月广东省粮价放开，取消合同定购任务，过去隐含在粮食平议差价中的“暗税”随之取消，农户的土地使用权得以强化，加之农村产业结构的调整使土地的机会利润大幅度上涨，从而进一步刺激了土地价格的倍增。农户原来视土地为不可或缺的福利保障，现在却进一步视土地为增殖手段。在此情形下，土地的集中与流转对土地的管理使用制度提出了重新调整的要求。

第三，由于土地资源增值收益的直线上扬，如何合理地分配列益，处理好政府与农民、农民与社区集体的关系，并保障农民的合法权益也直接涉及到土地制度的产权安排问题。

第四，从市场机制发挥作用的角度而言，在产权所包含的使用权、收益权和转让权中，转让权是最重要的。从产权界定是为了促成交易的角度说，对转让权的不当限制乃至禁上就会导致产权界定在很大程度上失去意义。首先，在转让权受不当限制的条件下，资源不时能流向对其评价最高的地方，资源配置效率不能不受到损害，其次转让权受不当限制必然导致有效竞争的缺乏。若产权主体相互间的冲突不能通过竞争性的转让（即“你不合适，再找别人”）的方式解决，而只能“吊死在一棵树上”，就是容忍低效率的存在成者陷入无休止的“内耗”。最后，转让权受不当限制以会导致收益权受限制。应该说，家庭承包制的产权残缺，尤以转让权受限制（这种限制既来源于产权界定上的原因，因为农户出卖土地是违法的，也起因于土地的福利保障功能）所导致的后果最为严重。

基于上述背景，珠江三角洲沿着“农地集中--使用权流转――规模经营”的线索，拉开了土地制度创新活动的序幕，进而推动了整个广东农村土地制度的变迁，在广东农村，尽管土地制度创新活动的方式多种多样，但基本的思路是：将土地所有权以宪法规定为基准，置其于集体所有制的框架，并在此基础上强化并规范农户的土地经营权（使用权）以及与之相应的收益权利转让权，进而对平均地权（均田问承包）的资源配置低效率格局进行修正，从而以产权制度建设为中心，培育土地流转的集中小机制，逐步推动土地的规模化与企业化经营。从1993年开始，顺德市、南海市、番禺市、龙岗区、宝安区等地尝试土地使用权入股进而推进土地经营权流转，其中尤以南海市最为典型，南海市作为全国农村土地制度建设试验区之一，在这方面的变化利制度安排格外值得注意。

二、制度创新的价值

1、制度安排与环境的相容性。南海市在土地制长和社区产权构造出现的变化，至少满足了三个方面的要求：一是克服土地的细碎化与分散经营，从而使土地集中与规模经营成为可能；二是既促导了农业劳动力的转移，又充分保障了土地的福利功能：三是为农业的企业化经营创造了条件。

2、产权运作成本的节约。从产权界定成本来看，南海的土地用权入股，使产权的界定与调整由实物对象转为价值形态，不仅降低了技术难度，而已操作相对简单。第一，使原来的实物形态上无法确立的排他性产权能够在价值形态上顺利得以确立；第二，农户使用权入股，社队所有权折价，使集体与农户的产权关系异常明了，从而界定费用大大降低；第三，价值形态上分散的独立产权可以在实物方面合并起来，从而提高了规模经济与资源配置效率。

3、节省内部管理成本。南海市的土地使用权入股，也使其内部管理费用大为节约：第一，单个农户的经营决策转为董事会决策，决策成本降低；第二，减少了农户之间在土地利用方式的摩擦，降低了均包制条件下农户转包发生的交易费用；第三，土地的集中招标与投标，避免了集体与多个农户承包合同的反复签订；第四，集体由对众多分散农户的组织管理转为对专业化农业公司的监督，也大大降低了管理运作费用。

三、制度涵义及启示

珠江三角洲的土地制度和社区经济产权构造的新变化，对于稳定和完善家庭承包制，推动农村的改革与发展，具有重要的制度涵义与启迪意义。

第一，产权的可分解性造就了产权结构的多样性，从而使得人们可以根据不同的社会经济条件选择出交易费用最小，运行效率最高的产权制度形式。产权经济学的研究结果表明，不管产权属于何方，只要产权界定清晰，人们就可以通过自愿交换的合约行为来达到资源配置的满意效果。这表明，过去那种单纯地强调土地归谁所有或改变土地所有者的变革主张已经没有多少实际意义。因此，从土地所有制改革转向土地产权形式的选择安排，为我们进行土地制度的变革提供了新的思维方式。珠江三角洲的土地使用权入股的实践表明，土地制度进一步变革和新的激励机制的培育，并不意味着土地集体所有权和家庭经营权的基本界定格局要重新选择。相反，在此基础上强化农户经营权并进而对平均分配的资源配置低效率进行修正，促进土地产权流转市场的发育，恐怕是土地制度变革最为现实而有效的选择。

第二，土地使用权入股形式的土地集中机制与投资激励机制，为我国农村土地产权关系的调整提供了新的线索。应该说农户在耕种其占有的承包地时，其土地产权是相对（但绝不是充分的）明确的，但当土地需要转包时，产权的不确定性就表现出来了。首先，原承包者转出承包地所获地租具有不稳定性，而且面临着与新承包者可能是高昂的谈判费用：其次，由于没有新的福利手段替代作为福利均包的土地，退包土地使农户面临着机会收益的损失和风险成本的增加；最后，出让土地使原承包者在土地投入的资本和分动未必能得到合理的补偿（因缺乏规则保障）。由于这些原因，出让土地将是农户产权的严重侵蚀。正因为如此，我们就不难理解农户宁肯将土地抛荒也不转包或退包的现象普遍存在。

土地使用权的股份化，既为农户提供了福利保障，也保证了对土地经营和增值收益的获取。更为重要的是，珠江三角洲的土地使用权入股，既不同于农户之间利用土地使用权市场转让土地，更是与前些时候一些地方的社区集体强行收回农户土地位用权有着原则区别，而是由集体出面以入股方式集中使用权，使农户稳定地分享一块地租，从而有效地集中土地，实行规模化经营。

另一方面，把集中起来的土地分片投标承包，从而在平等竞争中有效地保证土地产权在经济上的实现，增加了集体收入，使农村承包利更具积累功能和激励功能。

第三，珠江三角洲土地股份制的试验，有着不可或缺的前提条件：一是区域经济高度发达，二是农业劳动力大幅度转向第二、三产业，三是地价的上升促导了土地要素的重新配置。那么对于经济发展尚处于一般水平的地区，有何借鉴意义呢？我们认为采用土地使用权入股仍是一条有效的路子。具体操作办法与南海市基本相同，差别主要表现在（1）农民是将部分承包地还是将全部承包地入股。入股土地是肥沃地还是贫瘠地以及入股的时间选择等，完全取决于农民的自主选择；（2）股份按不同类型的用地折算为标准面积单位，一个标准单位一股；（3）根据土地集中的情况分类划片采取招标发包的方式进行专业化的租赁经营。其他方面则完全可以采用南海市的做法。

第四，改革以来农村经济结构发生了巨大的变化，主要标志着以乡镇企业为主体的非农产业的高速扩张。伴随着农村工业化，农村的城镇化进程也得到了相应的推动，由此工业开发及城镇扩大在土地问题上必定引发一系列的利益冲突，珠江三角洲的实践或许在某种程度上找到了答案。其一，土地的占有必定影响到农业特别是粮食生产的发展，而通过使用权入股来集中土地，使得土地的统一划与征用成为可能，既能做到保护耕地、合理用地，也有利于将来的城乡一体化。其二，将股份制引入社区经济的资产构造之中，能够较为有效地解决在要素流动情况下（劳动力转移，土地集中与转为非农用地）土地产权的界定、运行和增值收益的分配问题，这不仅有效地保护了农民的利益，也促进了农民身份的彻底转换，从而对农村要素市场的培育与完善具有深远的意义。