浙江农村城镇化的现状与对策研究 

2001-04-10

党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。把发展小城镇提到“大战略”的高度，意义十分重大。浙江要在全国率先基本实现现代化，离不开农村城镇化的推进。

一、小城镇在浙江经济社会发展中的作用

回眸改革开放20年，乡镇企业的异军突起和专业市场的迅猛发展，不仅推动了浙江农村经济的快速发展，形成了具有比较优势的区域特色经济，而且也促进了农村小城镇的快速发展，推进了农村城镇化进程。到1997年底，全省已有建制镇998个，比1978年的167个增加近6倍；城镇人口占总人口的比重达到35％，比1978年提高了21个百分点。小城镇已经成为我省农村二、三产业发展的中心、产品加工和集散的中心、务工经商农民集聚的中心，成为浙江农村经济社会发展的主要载体和重要支撑。

总的来看，小城镇的建设和发展，在解决人口聚居、发展农村经济和推进农村现代化水平等方面有着十分突出的作用。

1、新的农村人口聚居点。费孝通教授早在改革初期就认为，新型的小城镇可能成为防止人口过度集中的“蓄水池”，今后农业经济水平的提高不可避免地释放出长期关闭的传统农村的大量人口，如果没有缓冲和蓄积这股息流的中间体，势必引发显而易见的社会恶果，何况中国在几十年里也决不可能有足够的财力建成十多个人口在千万上下的现代化大城市来容纳这股人口巨流，因此新型的小城镇正可以发挥拦阻和蓄积人口流量的有效作用。

2、对经济增长方式转变有重大影响。在国民经济构成中，农村经济的比重大幅度上升，尤其是乡镇企业对农村、对工业、对整个国民经济的影响越来越大。但我们也深知，经过20余年的发展，乡镇企业虽然已经完成了以外延扩大再生产为主要特征的第一次创业时期；但分散、粗放经营的状况仍然十分突出，目前我省乡镇企业分散化、小型化在许多地方带来了环境污染、滥占耕地、信息不灵、交通不便。社会交易成本过高等问题，限制了乡镇企业上水平、上规模，阻碍着乡镇企业转变增长方式，甚至危及着乡镇企业自身的生存与发展。乡镇企业迫切要求集中联片发展，从而客观上要求发展小城镇。乡镇企业连片发展和建设小城镇结合起来，不但可以更好地积累资金，而且可以成为乡镇企业摆脱分散化、粗放性生产困境的重要途径，对于乡镇企业整体素质和提高，以至整个国民经济增长方式的转变也将起到重要作用。

3、对经济体制转变也有重要作用。小城镇是传统计划体制的末梢和薄弱环节，小城镇建设一开始就面向市场，既很少享受计划体制下的优惠，也较少旧体制的负担，因此，可从这个环节着手，用改革的办法加快小城镇建设，建立按新体制运行的小城镇。如果新型小城镇都能建成政府精干高效、政企职责分开、企业运行规范、市场竞争有序、社会保障完善的适应社会主义市场经济要求的新体制，这将对整个社会主义市场经济体制的建立具有重要意义。

4、小城镇可以促进城乡融合。小城镇处于城乡接合部和城乡融合的交汇点，是一种承上启下，兼有城乡特点的基层城镇。小城镇与农村相近，并有着密切的联系。它的建设费用低，恰好适合我国人口众多，建设资金紧张的国情。在乡村向城市过渡的进程中，必然要经历由小城市发展为中等城市再变为大城市的成长发育过程。因此，发展建设小城镇，逐步缩小城乡差别，完成从农村向城市的过渡，是实现有中国特色的城市化道路的必然进程。

5、可以完善城市化建设网络。小城镇的发展对于建立一个健康、持续和均衡的城市体系具有重要意义。一个地区的城市体系是一个多层次的网络，小城镇是这个网络上的一个重要基础环节。然而，长期以来在城市体系的发育过程中，出现了较为严重的“城市倾斜”政策，即将有限的资金用于重点发展大城市，结果在短期内造成大城市工业表面繁荣的现象。但从长期来看，农村城镇化建设的滞后必然要拖大城市发展的后腿。小城镇作为所在区域的经济中心，是大城市与乡村联系网络的中间环节，对于打破城乡分割状态，实现城乡一体化发展具有不可低估的作用：这包括城乡商品流通一体化，小城镇作为其中的商品供应地利商品交换的市场；城乡交通和运输一体化，小城镇作为既连接大城市又连接着周围集镇和广大农村的交通运输中转；城乡工业布局一体化，小城镇中的乡镇企业按国家产业政策发展，与城市大工业形成协作、配套的工业格局；城乡建设一体化，小城镇建设规模的不断扩张，使乡村建设与城市建设形成具有有机联系的城镇网络；城乡精神文明建设一体化，小城镇可将城市文明迅速向农村传播，较快地改变周围农村愚昧落后的状态，促进农村生产方式和生活方式向城市化转变。

6、小城镇是农村现代化的重要载体。小城镇的发展除了能产生巨大的经济效益外，还能产生广泛的社会效益，通过发展小城镇，可以促进农村现代化的实现。乡镇企业一小城镇一农村人口城市化的过程，是一个众多农村人口由农民转变为工人的过程，是一个把农村剩余劳动力这个人口压力转变为发展工业的动力的过程。当小城镇中的乡镇企业和其它所有制经济将众多长期从事分散劳动的自给自足经济的农民逐步变为掌握一定工业生产技能和一定文化知识、自觉遵守纪律、有组织的从事生产劳动的工人时，中国现代化的进程将会实现新的跨跃，而实现这一跨跃的载体是小城镇及其企业。在农村人口城市化的过程中，农民的许多观念和习俗以及价值取向都将发生根本性的转变。

二、浙江农村城镇化的动因

浙江农村城镇化发展的动因主要有以下几个方面：

1、家庭联产承包责任制的实行，加快了农村非农化的步伐，促进了小城镇的发展。

改革之初到80年代中期，农村经济发展的主要动因是以家庭联产承包责任制为主的农村生产关系的改革。农村生产力的解放，使农业生产方式发生了重大变革，大量农村劳动力从第一产业向二、三产业转移，为此，浙江农村住户的经营行为发生了很大变化：农业户所占比重下降，非农业户所占比重提高：在农业户中，纯农业户所占比重下降，兼业户所占比重提高。到1996年底，浙江从事生产经营活动的农村住户中，全部从事农业的纯农业户有244．49万户，占26．6％；亦农、亦工、亦商，且主要收入来源于非农产业的兼业户达357．29万户，占38．8％；全部从事非农产业活动的非农业户达318．54万户，占34．6％。在全部农村住户中，家庭收入主要来源于农业的占42.5％，主要来源于非农业的占57.5％，这表明浙江已有一半以上的农村住户以经营非农产业为主，收入亦主要来自非农生产经营活动。农业普查资料显示，浙江农村从业人员中，农业从业人员占35．7％，非农从业人员占64．3％。由于农村非农化步伐的加快，大量农村劳动力向非农产业转移，向小城镇集聚，客观上要求加快小城镇建设，进而促进了农村小城镇的发展。

2、乡镇企业的兴起和迅速发展推进了农村工业化进程，拉动了小城镇的快速发展。

乡镇企业是继家庭联产承包责任制后农村经济发展的又一次革命。乡镇企业的发展打破了农村经济单一的格局，缩小了城乡差别、工农差别，推进了农村工业化进程。浙江乡镇企业由社队企业起步，70年代末就开始进入恢复发展阶段，到80年代初期开始全面兴起。80年代中后期，省委、省政府着力于推动乡镇企业发展，出台了一系列有利于乡镇企业发展的政策措施，乡镇企业得以迅猛发展，占工业总产值的比重迅速提高，并形成一定的集聚规模。到1997年，浙江有各类乡镇工业企业67万多个，创工业总产值7840亿元，工业增加值1912亿元，分别占全省工业总产值和工业增加值的75．4％和86.9％。乡镇企业的发展壮大，吸纳了大量农村剩余劳动力。1997年浙江乡镇企业从业人员768.6万人，占全省农村劳动力总数的36．6％。近年来,乡镇企业进行“二次创业”，推动乡镇工业向相对集中、连片开发的方向发展，许多地方通过兴办乡镇工业小区的方式推动乡镇工业企业向乡镇驻地集聚，带动了小城镇的迅速发展。据宁波市统计，1997年全市66个乡镇工业小区创工业产值152亿元。全市65个乡镇的工业总产值超过10亿元，占建制镇总数的53.7％。乡镇企业的迅猛发展，推进了农村工业化进程，工业化进程的加快又拉动了小城镇的快速发展。东阳市横店镇原是浙中地区以农为主的城镇，80年代以来，以乡镇企业为主体的社团经济得到迅速发展，到1997年全镇工业总产值达48亿元，已形成了磁性、电子、医药、化工等10多个支柱产业。依托乡镇企业，横店小城镇得到快速发展，现已初步形成了工业、商业、住宅和文化旅游区四大功能区的现代化城镇格局。

3、专业市场的发展与繁荣促进了农村第三产业的发展，推动了小城镇的建设。

随着乡镇企业异军突起；城乡商品生产和商品流通日益活跃，富有浙江经济发展特色的专业市场逐步繁荣起来，形成了“小商品；大市场”的发展格局。据省工商行政管理局统计，1997年全省共有各类商品交易市场4488个，商品交易市场成交额达2798亿元。各类商品市场小城镇占了近半。据第一次农业普查，浙江城关镇以下小城镇有集贸市场2234个。平均每个镇2．5个，其中综合市场1066个，专业市场1168个，商品市场的发展带动了交通、邮电、通讯、金融、商贸、房地产、餐饮等第三产业的发展。据统计，为绍兴中国轻纺城服务的各类交通运输车有2700多辆，托运部30个，金融服务网点63个，大小旅馆169家，饭店、饮食店1825家，并兴建了一批电力、通讯、卫生、体育设施。中国轻纺城在绍兴柯桥镇的兴起，使一个拥有20万人口的轻纺城取代了过去只有2万人口的江南小镇。其他如台州的路桥区、湖州的织里镇和永嘉的桥头镇等也相继成为以市场为中心的商业城区和现代集镇。浙江998个小城镇，其中60％以上的新兴城镇是因市场的发展而建设起来的。

三、浙江小城镇的类型与发展特点

小城镇的建立、发展和完善受社会、历史、经济、文化、生态环境、交通条件、政策制度等多种因素的综合影响与制约，一般都有各自的特色。从我省小城镇发展起步较早、发展较快的温州、宁波和杭州等地情况来看，小城镇发展有其自身的类型，其发展特点也越来越明显。

（一）浙江小城镇的类型

根据建制镇小城镇的实际情况来看；大致可以分为以下5种主要类型。

1、工业型小城镇。虽然我省农村乡镇工业很发达，小城镇建成区的工业企业分布密度普遍较高，但有些小城镇具有更为明显的工业企业群。一是“以工兴城”的工业型小城镇，如温州市瓯海的衙田镇、海滨镇，宁波慈溪的宗汉镇、象山的爵溪镇；还有一类是新兴工业型小城镇，几十个较大规模的乡镇工业企业或上百家乡镇企业构成了城镇的工业区，成为小城镇主要的经济和财税来源，成为小城镇建成区的一个十分重要的组成部分，不断推进小城镇发展与进步。这类小城镇尤以划片工业小区的小城镇最为突出，如萧山、绍兴等地的许多小城镇都有十分明显的新兴工业为主体的小城镇特征。

2、专业市场型小城镇。这种小城镇一般依托于一个或几个专业市场和市场群落，这些小城镇以市
场为纽带，以搞活流通为手段，通过聚八方货，招四海客，以带动地方农民家庭加工业发展为目标，小城镇办得红红火火，有力地推进了小城镇的发展。如温州永嘉的桥头镇纽扣专业市场。宁波慈溪周巷镇的中国食品市场等。

3、旅游型小城镇。我省旅游资源十分丰富。不仅分布在大中城镇，一些小城镇也因其独特的旅游资源、或为大中城市配套的外围型旅游资源而得以兴起和发展。此类小城镇因其所具有特殊的自然资源和文化资源，吸引了大量观光客，逐步发展成为以消费和服务业为主的小城镇。包括新兴旅游资源开发型小城镇，如杭州淳安的千岛湖镇，舟山普陀区的朱家尖镇；包括以旅游兴镇的自然景观型旅游型小城镇，如宁波奉化的溪口镇、金华永康的方岩镇；还有以历史“文化资源”为特征的旅游型小城镇，如宁波余姚的梁弄镇、温州瓯海区的古城堡下永昌镇、舟山普陀镇等。

4、山海型小城镇。这类小城镇都是以地型地貌为基础，利用其独特的海域或山区资源，或者通过港口发展中转运输，或者利用山区特色资源发展小城镇。如温州臣海的灵昆镇、洞头的黄吞镇、台州玉环楚门镇等都是利用海岛资源发展起来的海岛型小城镇。而宁波象山的石浦镇、北仑区小港镇、温州龙湾区的状元镇、平阳的鳌江镇、舟山普陀区的沈家门镇等则利用港口发展口岸型小城镇。还有宁波余姚的四明山镇、温州瓯海区泽雅镇、“花果之乡”的茶山镇等利用其特有的山区资源发展独具特色的山区型小城镇。

5、综合型小城镇。它主要以“农工、商贸兴镇”为依托而产生的。虽然我省小城镇都不是纯之又纯的可以归为某一类型的小城镇，如工业型小城镇也有一定规模的市场，也有一定的旅游资源，但相对而言，在综合型小城镇中，其经济结构和城镇特色则显得更为多方面和更具综合特性。其中，一是新崛起的综合型小城镇，如被誉为“中国第一农民城”的温州苍南的龙港镇系由村变镇，它主要通过提供投资环境条件而筑城发展起来的；还有由大镇发展起来的综合型小城镇，如瑞安的塘下镇，乐清的虹桥镇和柳市镇，金华义乌的佛堂镇，宁波慈溪的坎墩镇；也有新镇迅速发展而转变的综合型小城镇，如宁波鄞县邱隘镇，温州的新桥镇，瑞安的梅头镇等。

（二）浙江小城镇发展的特点

从浙江小城镇发展的现状和历程可以看出，我省小城镇发展主要有以下几个特点：

1、小城镇发展速度较快。近20年间，我省建制镇增长了6倍，年均增加43．7个。据省农调队对全省90个小城镇抽样调查分析，小城镇建成区当年新增面积平均以5．3％的速度增长，城关镇则高达7．7％，其中四分之一的城关镇超过10％，个别镇高达20％以上。与此同时，小城镇的镇区人口以当年净迁入4％左右递增。从小城镇基础建设投资看，近年来力度逐步加大。据省体改委1998年典型调查，用于基础与公共设施建设的投资，规模较大、经济发展较快的镇，每年大约在1亿元以上；中等规模、经济发展相对较慢的镇，每年大约在2000万元到3000万元左右；规模较小、经济发展较快的镇，每年投资也
可达2000万元以上，这极大地促进了小城镇的建设与发展。

2、各地小城镇有较大发展，但地域分布不均。经济发达地区及沿海地区比较密集，西部地区则稀少。从数量看，杭州、宁波和温州三市建制镇（不含城关镇）都在100个以上，分别为123个、109个和133个。从建制镇数占乡镇总数比重看，宁波、绍兴和台州三市小城镇密度较高，比重分别为78．4％、72．7％和59．0％。从建制镇地理密度看，舟山、嘉兴和宁波三市较高，分别为每42、60、75平方公里有一个建制镇。衢州、丽水等西部地区城镇密度较低，其建制镇数占乡镇总数的比重分别仅为37．1％和29．7％；建制镇地理密度则分别为每172和286平方公里才有一个建制镇。

3、小城镇在农村社会经济总量中所占份额较大。据1995年乡镇基本情况调查统计，全省建制镇平均农村经济总收入达5.48亿元，为乡的4.6倍，在占全部乡镇数49％的建制镇中，人口占农村总人口68．6％，而建制镇的农村经济总收入则占全省农村的81．1％，农村经济纯收入占77.5％，上交国家税收占83．0％，乡镇财政全额预算收入占83.2％。上述社会经济指标显示，小城镇在浙江农村社会经济总量中占居绝大份额，是农村社会经济的主要支撑。

4、区域城镇间发展水平差异较大，经济强镇集中分布于沿海地区。从1995年浙江综合经济实力前102位乡镇（绝大多数为镇）的地区分布看，杭州、宁波、温州、绍兴和台州五个市的百强乡镇占全省91.2%，大大高于这五个市乡镇数占全省总乡镇数52．4％的比重。从城镇规模看，沿海地区小城镇的规模相对较大，居住人口和企业吸纳劳动力也较多。据第一次农业普查，杭州、宁波、温州和绍兴四市平均每个小城镇（不含城关镇）镇区面积为2．10平方公里，人口为5526人，企业54家，企业从业人员2018人；而西部的丽水地区和衢州市每个小城镇平均镇区面积仅为1．55平方公里，人口为3155人，企业20家，企业从业人员523人，这表明区域间小城镇发展水平差距较大。

5、城关镇、经济强镇城镇化水平相对较高，而一般建制镇城镇化水平较低。省农调队调查数据显示，城关镇的镇区人口占镇域人口的比重平均为61．2％，百强镇为57.8％，表明两者城镇化水平相对较高，而其它镇镇区人口占镇域人口比重平均仅为28.0％，城镇化水平较低。调查还显示，小城镇的平均镇域面积为78.8平方公里，其中镇区面积和建成区面积分别为8.34平方公里和3.18平方公里，分别占镇域的10．6％和4．0％．；城关镇平均镇域面积为114．58平方公里，其中镇区面积和建成区面积分别为20．28平方公里和8．71平方公里，分别占镇域的17．7％和7.6％，城关镇的建成区面积是非城关镇的4倍多。
四、浙江小城镇发展中存在的主要问题

由于历史等多方面原因，浙江小城镇发展中缺乏相应的政策引导，存在一些亟待研究和解决的问题，主要有：

1、城镇规模偏小。据第一次全省农业普查，县城以下建制镇建成区平均占地面积1．86平方公里，平均总人口4984人，其中非农业人口2270人。规划区人口在1万以下的建制镇占总数的80％，规划区人口在0．5万以下的占总数的53％。据宁波市调查，全市小城镇建成区面积平均仅为1.8平方公里，人口1．9万人（含外来常住人口和流动人口）。从第三产业发展、基础设施和公共设施所需人口规模5－10万人看，我省城镇规模明显偏小。

2、城镇布局过密、过散。由于浙江城镇体系结构不合理，建制镇数量过多，造成小城镇分布过密、过散。杭嘉湖平源、宁绍平原城镇间平均间距只有5－6公里，而从温州龙湾区状元镇到瑞安市城关镇104国道沿线不到50公里、就分布了近20个小城镇，平均间距只有3公里，有的镇如永中、永兴和沙城等基本上已连在一起了。

3、城镇建设水平低，品位不高。主要表现在：（1）不少城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施。据省体改委对全省59个县（市、区）的69个小城镇调查分析，仍有不低于调查数1／6左右的小城镇的基础与公共设施建设滞后于当地经济发展，生产、生活区混杂，道路狭窄，镇貌依旧。（2）缺少城镇建设详细规划，不重视特色设计。许多城镇的街景设计、重要地段和重要建筑物的设计都十分单调，品位不高。（3）开发建设方式落后。许多城镇仍以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。

4、城镇功能弱，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。由于浙江城镇化的分散发展，导致主要城镇集聚不足，加之城镇建设水平低、管理薄弱，使城镇功能较弱，对区域经济发展的带动不强。据金华市调查，占全市城镇数98％、人口在2万以下的小城镇，其三产发展水平都较低，除一般商贸、娱乐业外，科研、信息、文化、体育等较高层次三产的发展都比较有限。由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受到很大的限制，影响了小城镇功能的提高。

造成上述问题的原因是多方面的，有的是由于发展初期受客观条件所限，有其历史必然性，但主要还是政策环境和体制性矛盾所造成的。

1、政府宏观调控和规范指导力度不够。许多地方对发展农村小城镇重要性认识不足，没有把这项工作摆上应有位置。对小城镇发展的政策、农村城镇化规律和城镇规划工作等缺乏研究和重视，不少地方区域城镇体系规划尚未正式开展，致使城镇间在布局、规模、职能和发展方向等方面缺乏宏观调控和协调。

2、行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要以行政职能划分地域，造成城镇空间布局不合理，重复投资，重复建设。浙江不少经济发达地区国、省道沿线城镇密集，是带状发展，镇与镇间仅有几公里，有的甚至已连成一片。由于分属不同城镇，致使规划建设各自为政，城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。行政区划不合理现象，不仅在县（市）域范围内存在，在县（市）域间也有这种情况，如一江之隔的龙港和鳌江两镇就分属于苍南县和平阳县。行政区划的不合理给政府调控与协调造成困难，制约了城镇发展及功能提高。

3、建制镇设置标准偏低。目前国家规定的建制镇设置标准为乡政府驻地非农业人口在2000人以上或占全乡总人口10％以上。因标准偏低，使得我省建制镇数增长过快。由于新设建制镇并非由上一级中心城镇的功能扩散发展起来，所属农村人口和产业的集聚与转移仍然比较有限，相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，非农产业的基础仍然薄弱，造成小城镇规模偏小、功能较弱，造成了城镇化表面快速发展的局面。

4、相关配套改革滞后。城镇现有政策体制环境已日益不能适应城镇进一步发展的需要。主要表现在：（1）城镇行政管理体制不适应。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着、看不见”，而块上“看得见、管不了”；协调解决难。另一方面，城镇政府政企不分、政事不分，导致行政效率不高。（2）城乡分割的二元体制阻碍了生产要素城乡间的自由流动。如户籍政策、劳动就业和社会福利等方面的制度壁垒制约了农村剩余劳动力向城镇的转移。（3）农村集体经济体制和土地使用制度创新滞后。农民离开社区不再享有集体经济、土地使用等方面的各种权益，由于缺乏有效的补偿机制，离开农业的农民“弃土”动力不足，“两栖”现象较为普遍。此外，乡镇财政体制不顺、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后等，都影响了生产要素向小城镇集聚。

五、加快浙江农村城镇化步伐的对策建议

全面推进浙江农业和农村现代化，关键是加快推进农村城镇化，其主要思路和对策是：

1、贯彻党的十五届三中全会精神，提高对农村城镇化的认识，把发展小城镇作为农村经济和社会发展的一个大战略来抓。各级政府要从实现跨世纪战略目标和两个根本性转变的高度。充分认识发展小城镇对形成农村新的经济增长点，实现农村现代化和扩大内需、推动国民经济持续稳定增长的重要作用。要正确理解和把握这一发展战略，加强对农村城镇化问题的研究，把握小城镇发展规律，协调和处理好有关农村城镇化研究、规划、建设和政策等问题，改变目前多部门管理状况。同时，结合加快推进浙江城市化进程，把农村城镇化作为其中的一个重要方面来抓。

2、做好市县域城镇体系规划，优先发展市县城首位镇，重点发展中心镇，加强对区域范围内城镇的宏观调控与协调。浙江农村城镇化下一步发展的重点是在市县域一盘棋的基础上，突破行政区划界限，统筹规划城镇的整体布局，对城镇密集的区域，可进行乡镇行政区划的合理调整，以经济区域代替行政区域，逐步建立起科学合理的城镇空间布局和发展规模，使城镇在空间地域上形成有机整体。在现有建制镇的基础上，全省可选择100―200个镇重点发展，争取到2010年建设成为镇区人口5万以上，初具规模的现代化小城镇。同时根据城镇体系规划，统筹安排基础设施建设，调整城镇职能分工，明确城镇发展方向，优化资源配置。

3、改革城镇行政管理体制，适当扩大小城镇政府管理权限。按照政企分工、政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标，健全和完善与小城镇规模和经济发展水平相适应的政府机构。根据城镇发展的需要，赋予城镇尤其是市县域中心镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面部分县级管理权限。按照分税制原则建立新型的财政分配关系，从财政体制上为小城镇发展建设提供更充足的资金。

4、制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度是当前小城镇发展最紧迫的问题。土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划。小城镇发展要尽量少占耕地，对城镇发展确实需要占用耕地的，要从动态平衡出发，给予保证；另一方面要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确立地流转的途径和管理办法。对已办理城镇居民户口的农民应退出原有承包地和自留地，由集体经济组织统一安排转包，发展土地适度规模经营。对异地新建村民住宅或已在城镇购买商品房的，应退出原宅基地，由镇、村统一规划使用。改革社会保障制度，建立符合社会主义市场经济体制要求的新型社会保障机制，使进镇农民安居乐业。小城镇应建立健全三大保障体系；一是社会养老保硷体系。建立起以社会统筹和个人帐户相结合的个人储蓄积累式的农村社会养老保险制度；二是社会医疗保险体系。逐步形成以个人出资为主、集体补助为辅、政府适量投入的农村社会医疗保险制度；三是社会救济福利体系。逐步按最低生活保障线标准对民政救济对象实现基本生活保障。

5、加大投融资体制改革，建立小城镇建设的多渠道投入机制。在小城镇建设中．既要政府增加必要的投资，也要调动社会各方面力量，开拓资金筹集渠道，充分发挥浙江民间资金充裕的优势，建立以集体和个人出资为主，国家、集体、个人和外商共同投资建设的多元化投资机制。这方面，温州、台州等地已有一些成功经验，如土地使用权有权出让、房地产商带资开发、公用事业实行“谁投资，谁经营，谁收益、旧城改造金活存量、以项目为载体采用股份合作方式直接融资等；值得推广。

6、深化乡镇企业改革，完善农村集体资产管理体制。按照建立现代企业制度的要求，积极引导乡镇企业进行股份合作制和股份制改造，促进乡镇企业上规模、上档次，并引导乡镇企业向小城镇集中。探索以社区股份合作制形式改造农村集体资产经营组织，实现集体资产所有权、承包经营救和使用权工权分离大终改变外出入口对社区的人身依附关系。

7、根据区域经济社会发展状况，合理调整和提高建制镇设置标准。目前由民政部制定的建制镇设置标准，对浙好等人口稠密、经济较发达的沿海省市而言明显偏低，使建制镇数量增加过快，导致城镇化数量有余而质量不足。建议国家根据区域经济社会发展水平，设置不同的建制镇标准。对浙江等沿海省市，应提高速制镇设置标准，镇区人口规模至少在1万人以上。

作者：王立军来源：城市经济、区域经济