美国区域经济的均衡政策

2001-04-18

[摘要]本文分析了20世纪30年代的美国区域经济的失衡状况，运转特征及负面效应，介绍了联邦政府积极利用财政手段进行调控的七条约街政策，论述了当代中国在加快开发落后地区时值得借鉴的四条重要启示。

南北战争后，经过六七十年的艰苦创业，美国经济逐步跃居世界首位。但其区域经济发展的不平衡，曾使美国的商品市场和资本市场一度步入沉闷境地，影响了美国经济的整体发展和社会的全面进步。从30年代起，历届政府高度重视对落后地区的调控，积极利用财政杠杆扶持落后地区的经济开发，取得了明显成效。分析研究美国的区域均衡的经济政策，对我国在市场经济条件下利用财政手段启动内陆经济使之驶入快车道，均衡区域利益分配和资源流动格局，具有重要的启示。

一、美国区域经济的非均衡位

1．30年代的区域经济状况。美国的经济区域由北部、西部、南部三大区构成。本世纪30年代，北部经济最发达，工业体系完备，商业规模巨大，资本市场活跃，人力资源丰富，交通、金融、保险、邮电等功能齐全，发展速度很快。西部自然条件较好，物质资源充裕，能源工业发达，农业集约化程度较高，土地占全国的1／2，人口仅为全国的17％，地广人稀，发展潜力巨大。建国初期，南部是比较发达的地区，但由于黑奴制度的束缚，其发展速度缓慢，只有一些分散的工业中心，形不成北部所拥有的那种零部件和半成品相互交错的协作体系，主要提供农林矿原料、半成品及劳动力密集型产品。南都自然条件较差，阿巴拉契亚山地是全国最贫瘠的地区。由于各种因素，南部黑人较多而受教育和跻身上层社会的机会要比白人少得多，其劳动力素质总体较低。由此可见，美国区域经济的非均衡性，即是资源禀赋差异的结果，又与资本状况和文化教育水平密切相关，是一种综合性的社会历史现象。

2．区域经济的非均衡性。美国区域经济发展的非均衡性，集中体现在四个方面：一是北部的经济体系比西部和南部健全，从而造成了后两个地区的经济自我再生能力低于北部，最终不得不在资金技术方面依赖北部输血，而这种输血又会使经济利益过度向北部转移。二是北部工业体系具有超前性，创造若不断膨胀的高附加值产品，而西部和南部由于技术、资金和高级人才匮乏，只能向北部提供农业生活资料和初级工业产品。这样，使社会超额利润和一股利润向北部集中，造成资金宽松和资金缺乏的自然循环，导致落后地区长期被困在‘资金瓶颈’下。三是各经济区域的收入差异长期存在，使得落后地区的增雷动员余地异常狭小，私人资本的积累规模增长得相对缓慢，这直接导致两个后果：其一是区内消费市场相对狭小，本区产品无法在本区大量销售而只得寻求医外市场，但产品质量又难以与北部竞争，从而使落后地区的产业和商品处于低水平的循环状态；其二是投资规模小速度慢，大规模的经济开发过度依赖区外资金和政府投资。四是三大区域的财政收入相差较大，落后地区利用集中起来的财政资金调节区内经济的能力较弱，其基础设施建设、文化教育投资、社会福利保障等往往更多地依赖联邦政府的转移支付。

3.不均衡的负面效应。区域经济发展的不均衡，严重阻碍了美国经济的发展，引发了一系列社会问题。第一，弱化了美国经济发展的激励机制。三十年代以来，美国经济增长率一度落后于日本、德国，表面原因像是投资不足，拓展国内市场容量的速度慢，实质在于落后地区的经济制约了美国整体有效需求的扩张、使得投资收益率低，回收或拉长。当生产社会化进一步加大、社会分工更加细密时；南部的落后又加大了区域间技术交换和物质交换的难度，使美国经济难以实现其内在的激励机制。第二，加剧了美国社会的不稳定性。南北经济的差异，分别弱化了和强化了南北财团的竞争势力和利润分配条件，因而双方展开了激烈的争斗。由于人财物的制约，南部企业往往是规模不经济，经营粗放而浪费严重，在竞争中易被挤跨。结果减少了就业机会，很多人被迫降低就业条件。这些现象直接冲击了社会的稳定，无形中加剧了白人和黑人的种族矛盾，加大了南北之间的对立情绪。

二、美国的区域经济均衡政策

1929－1993年的经济大危机，把南部经济推向了崩溃的边缘，影响了全国经济的复苏和社会稳定。为了使美国从一个地区经济发展和人均收入极不均衡的国家变成一个经济活动遍布全国，人们能较平等地享受幸福的国家，罗斯福新政以凯恩斯主义为指导，开始了对落后地区经济的宏观调控，把区域经济的均衡发展看作是事关国家长远利益和本国经济政治的根本制度能否正常运转的大事。联邦政府广泛运用财政货币政策，采取了经济法律等多种措施，培养落后地区的自我发展能力。其具体政策如下：

1．针对不同地区的经济发展水平实行不同的税制。从30年代起，联邦政府对北部发达地区多征税，把增量部分转移支付给落后地区；对落后地区多留资金，积极培养其良性循环能力。随着落后地区经济的不断发展，这一总体趋势到90年代才有所调整，减小了南北税负的差异。

2.利用转移支付手段调节落后地区的社会经济发展。二战后，联邦财政始终注意对落后地区的资金补贴。50年代，财政援助的重点在南部。80年代，区域之间的补助差异有所减轻，但落后地区的份额依然较大。

3．利用军事援款支持落后地区工业的发展。地理条件的相互优越加上两个地区的“议员运动”，美国很多尖端军火工业和重要的军事基地都建立在西部和南部。从40年代始，联邦军事拨款一直向该区倾斜。巨额拨款，既促进了该区的工业发展，又带动了消费，扩大了该区的市场容量。

4．政府出面组建经济开发区，加快落后地区的经济发展。为了有计划地开发落后山区，联邦政府于60年代颁发了“地区再开发法”和“阿巴拉契亚山区开发法。”以打破行政区划，实现区域综合治理。联邦财政为此特设专款。拨付贫困地区，用于受援区的交通设施建设、污染治理、兴建科学公园等，其中一部分款项支援私营公司，鼓励他们向落后地区投资。

5．政府出资兴办水利事业，带动落后地区的经济发展。由于水利工程耗资大、工期长，收益不稳定，私人资本一般不愿涉及。各级地方政府出于本位利益的考虑，也不愿兴建跨区的大型工程。因此，联邦政府采取统一规划，直接管理的方式，出面组织兴建诸如田纳西流域综合治理的跨区工程，并配套建设发电厂、化肥厂、环保工程，吸收当地剩余劳力，扶持落后地区的经济建设。

6．利用财政融资手段，鼓励私人企业向落后地区投资。联邦政府通过经济开发署，对在落后地区投资的私人企业提供长胡低息或无息贷款，对向落后地区投资提供贷款的金融机构予以信贷保险和技术援助。同时政府出资在南部农村建医院、办学校，发展邮电和保险、改善基础设施，健全社会保障系统，创造良好的投资环境。

7．提高劳动力素质，引导人力资源流向。在加快落后地区经济发展的进程，联邦政府不仅注意物质投入，更注意优化人力资本。联邦政府在加大向落后地区的教育投资规模的同时，采取物质鼓励手段，引导劳动者南移。主要手段包括给南移劳动者发放迁移补贴费和住房补贴费、提供就业信息和就业培训，给投资者予以税收优惠等。

由于目标明确、措施合理，美国的区域经济均衡政策取得了积极成效。首先，它改善了产业结构。各产业协调发展，产品的科技含量加大，航空、能源、半导体、计算机等新兴工业遍布南部各州，该区的经济实力明显增强。其次，缓和了社会矛盾、减轻了就业压力，弱化了种族隔阂，提高了居民的生活水平，发展了该区的文化教育，推动了政治民主化的进程。

三、美国区域经济均衡政策的启示

比较30年代美国的南北差异与90年代中国的东西差距，可以发现许多相似的因素。其一形成原因相似，都是自然资源禀赋差异与人及资源禀赋差异相互作用的结果；其二，运转机理相似。市场机制必然形成两极分化的利益循环；其三，宏观效应相似，都会制约经济的发展和社会的稳定；其四，调控条件相似。美国经过内战后70年的累积而具备了区域经济均衡的综合国力，中国经过解放后50年的建设而创造了缩小东西差距的现实条件；其五，历史任务相似、美国曾面对经济增长和种族隔阂消除的史命，中国面临促进经济发展和正确处理民族关系的重大课题。因此，美国的区域经济均衡政策对加快中国西部的开发有深刻的启示。

1.要顾全大局，统一认识，深刻认识加快西部开发的战略性。中国经济区域的差异性，经济结构的差异性，经济思想的差异性，决定了同步同等富裕的不现实性。担社会主义的本质要求是实现社会经济的协调发展，最终达到全体人民的共同富裕。为了缩小全国各地区的发展差距，邓小平在80年代曾深刻思考过区域经济协调发展的战略思想，其核心是“两个大局”。一个大局是东部沿海地区加快对外开放，较快地发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局是当发展到一定程度，就要集中更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。这一唯物辩证的发展战略，揭示了区域经济均衡发展的必然规律。因此，全国人民一定要统一认识、顾全大局，带动和支持中西部地区的发展。这对于推动全国的社会主义现代化建设，保持党和国家的长治久安。其有重要的经济、政治和社会意义。

2．要全面规划、统筹兼顾、综合治理。美国的区域经济均衡政策是以系统论为指导的，中国要加快西部的开发，也必须实行大战略、大思路。改革开放以来，沿海地区利用自己较好的经济基础、优越的地理位置和国家的支持政策，经济和社会发展已经积累了相当的实力。现在，加快西部发展的时机基本成熟。西部地处内陆，生态环境严酷、经济文化落后，如何加快开发，必须全面规划，缜密调研，科学决策。其一，要解决好供求总量和经济结构的协调问题。西部既要立足资源优势，扶持支柱产业，加大技术创新，推出优质产品，促进生产结构的升级，又要拓展西部潜在的消费市场和巨大的域外市场，实现供求总量的均衡和消费结构的优化。其二，要解决好经济增长和环境保护的协调问题。开发自然资源要综合利用，建设项目和环保工程必须同时规划、同时施工、同时营运，坚持把环境保护和经济开发纳入国民经济的总体规划，以保征经济和社会的可持续发展。其主，要把经济发展和政治民主统一起来。改革行政体制，建设高效廉洁政府；推进司法改革，提高执法效率，惩治司法腐败，维持法律的公正与公平，改善经济发展的外围环境。

3．谨慎处理民族关系，正确执行宗教政策，坚决维护祖国统一。我国西部是少数民族聚居的地方，各族人民对西部开发作出了卓越的贡献。但由于多种因素的作用，各民族在经济文化、生活习俗和宗教信仰等方面必然存在差异。开发西部必须谨慎处理民族关系，坚持区域自治政策，确定维护民族的平等与团结，推动各民族的共同繁荣和共同发展。由于历史的因素，宗教在西部群众中有较为广泛的基础，有时民族问题与宗教问题纠纷在一起，使情况更加复杂难解。这就要求开发西部时必须正确执行宗教政策，依法保护公民的宗教信仰自由。一但必须坚持政教分离、独立办教的原则。决不允许借宗教自由之名宣传迷信、造谣煽动，扰乱社会秩序；决不允许宗教干预政务，受国外势力的指使而危害国家安全。西部地处边疆，与多国接壤；西藏、新疆等地的民族异己分子伺机分裂，国际上的反华势力遥相呼应，阴谋危害中国主权的独立和领土的完整。因此，开发西部必须巩固国防，巩固国家的统一，和民族的团结，为经济发展创造良好的政治局面。

4.积极利用财政杠杆，完善均衡政策体系。（1）对西部地区实行较低的税制，培养该区的财政积累能力。（2）实行“因素法”分税制，使中央财政聚扰较大的财力，以加大中央财政拘西部转移支付的力度，缓解该区的资本短缺。（3）因地制宜地选择符合本地条件的开发重点，尊重地方政府的意见并让其提出总体设想以调动其积极性。（4）制定优惠的税收政策，利用私人融资手段，鼓励私人资本流向中西部地区。建立政策性担保机构，改善中小企业的融资环境。（5）加强西部的农业、水利等基础产业，加快交通、电信的建设步伐，加强对该区水土的全面规划与综合整治。（6）控制人口增长，加大教育投资，提高人口素质，理顺用人机制，防范人才流失，为西部发展存储人力资源。

作者：连振隆来源：城市经济、区域经济