注资经营责任制缘何缺乏活力？――兼议国有中小企业的二次改革

2001-09-13

近年来，注资经营责任制作为放开搞活国有中小企业的主要形式之 一，在广东许多地方风风火火地实施起来。部分企业对此寄予厚望，认为这是改变产权结构、解决“所有者”缺位、强化企业内在约束机制、调动职工积极性的有效改制方式。然而，结果并非人们主观愿望所想象的那样。据对一些地方的企业（注：指国有中小工业企业，下同）调查来看，实行注资经营后，由于未能从根本上构造新的产权制度，实质上是“换牌”（改为公司）而不转制，企业仍难以发展。若不进行二次改革，势必出现“返亏”、“返困”现象，中小企业放开搞活仍是一句空话。

一、所谓注资经营责任制，即由企业经营者和主要业务骨干组成经营责任班子，经营责任班子成员以个人名义、职工以工会集体名义向企业增注资本金，公有资产出资人、经营责任班子、工会共同发起组建有限责任公司。其思路的本质是强化企业经营者和劳动者与生产资料之间的直接经济联系。在实施之初确实起到一定的作用，表现为：初步打破了原有企业产权单一、固化的格局，为国有企业引入新的投资者；通过增资扩股，企业资金紧张有所缓解；同时，使经营者初步建立起促进企业长期发展的经营理念，短期行为有所收敛；促进企业运行机制逐步与市场化接轨。但是，随着市场竞争日趋激烈，经济形势不断变化，注资经营责任制逐渐暴露其不足，难以焕发企业活力，影响着企业的发展。如曾受到广东省有关部门关注的肇庆市，这几年在扩大和深化以注资经营责任制为主要形式的企业改制中，由于企业产权仍不清晰，经营者难以建立有效责任机制，加上配套改革不到位，经营运作方式依旧，以致企业解困搞活的制约因素末能根本消除，一些企业经营停滞不前，难显生机，有的甚至由盈变亏。

二、注资经营责任制存在的弊端，主要有以下几方面：一是在实施注资经营责任制企业中，国有股权比例过大，一般70％左右，占绝对控股地位，股东大会流于形式，政企难以分开，企业与政府2间的依附关系本质上并未改变，这样的改制企业实际上并不是真正的转制，企业难以形成“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的运行机制。

二是职工集体向企业注资，出现了“你有我有，大家都有”的平均持股、股权分散局面，不利于调动职工生产积极性，“大锅饭”现象又重视；而经营者所持的股本份额过少，责任感和压力感明显不足，因而难以焕发企业活力和培育企业不断发展的生机。

三是对国有资产监管乏力，尽管成立了国有资产经营公司，但是由于相关改革不到位，没有正常运营。企业中国有股分红不兑现，同股不同利，国有资产难以保值增值。

四是对企业自身来说，每年国资部门即使不取走在企业中的分红所得，企业也要支付国资部门应得的分红利息，而离退休人员的工资福利仍然由企业负担。这不仅不能使企业得利，反而逐年增加企业对国有控股部分的利息支付。 

五是难以从产权上建立有效的激励机制。分配制度改革滞后，经营者个人收入与企业收益不能真正挂钩，制约了企业经营者的积极性。

六是企业内部劳动、人事制度改革难以深化，其产权结构也决定了它无法根治短期行为，企业的历史遗留问题也难以解决。

以上这些问题在前几年企业经营环境宽松、经济效益较好的情况下，表现得并不突出，但近两年随着市场环境的急剧变化，企业经营形势日趋严峻，产品销售阻滞，开工不足，企业效益下滑，改制不彻底、不到位的问题逐渐凸现出来。

三、经过这几年的实践，我们对国有中小企业实行注资经营责任制应有一个清醒的认识：

1．对于注资经营可使职工的劳动成果与个人经济利益更紧密地结合起来，因而会起到调动职工积极性的作用。这种思维方式与过去农村实行“人民公社”制度下“工分”分配方式以及城市中“全民所有制”下劳动者共同占有生产资料方式没有本质的不同。当年的“工分制”并未由于劳动成果与“分值”之间存在着经济联系，而使人们更加关心集体，积极劳动；“全民所有制”也并未因“劳动者共同利益”的存在起到提高生产效率的作用。由于注资经营中股份分散，分配上平均主义，容易使人产生惰性，致使职工和经营者的积极性难以调动起来。这种把原有体制下的“全民”或“集体”的那种“平等”地占有生产资料转变为“不平等”地占有生产资料的方式，改变的只是形式，而非本质。其实，这种人人都有等于人人都没有的“注资持股”方式，正是造成新的“大锅饭”的根源。

2．.对注资经营有利于建立企业内在约束机制，提高职工对企业的忠实程度和促进职工更加关心企业的前途的认识。在市场经济条件下，企业内在约束机制的建立和完善，在于产权的明晰及其多元。在这些在资经营企业中，国有股占大部分，职工所持股份（包括经营责任者）只占小部分（30％左右），政企难以分开；而这几年一些经营业绩相对稳定的企业，职工初期注资入股资本金随着企业高比率分红已基本收回，产权约束已经弱化，职工对企业的关切度和风险意识日趋淡薄。其实，在市场经济条件下，职工对企业的关切和忠实程度是和岗位的机会成本联系在一起的。职工如果放弃目前所在岗位只能到收益更低岗位或根本无法找到新的工作岗位，即机会成本高，职工就会珍惜现有岗位；反之，如果另谋岗位可获得更大的利益，即机会收益大于机会成本，那么职工的跳槽就成为一种必然的现象了。所以职工对企业的关切程度，与注资与否并无直接关系。 

3．对于注资经营能把职工和企业的命运紧密联系在一起，职工会更加热爱企业而努力工作的认识。注资经营在一定程度上强化了职工与企业的依附关系，不利于劳动力的流动，也不利于打破“劳动者是企业的主人”这一旧体制框架。在一些地方，企业要职工“注资”（入股）成了一种硬性规定，把“注资”与上岗联系在一起，不“注资”就得下岗，无形中建立了一种劳动者对企业或资本的强制依附关系。这种带资就业的做法，从本质上说是对劳动者利益的一种强制剥夺，与市场经济原则、现代企业制度相悖。一方面，若企业经营不好，职工想“跳槽”要取回所注资本不容易，受到所注资本的经济性束缚；另一方面，一些企业改制中由于未彻底解除职工原有劳动合同关系，本来人力资源就难以流动和重新配置，而在实行注资经营之后，职工的股东身份更制约了劳动力的合理流动和优化重组。

事实上，在市场经济条件下，从某种意义上说，企业的主人应是投资者。由于注资经营的企业不是真正转制，不能真正实现企业内部法人治理结构，不能明确投资者的“主人”地位和强化投资者对企业的支配权、收益权以及承担风险的责任，结果，企业的运营仍未能摆脱旧体制的羁绊，结果只是换了招牌，把厂子改为公司，厂长改为董事长、总经理而已。

四、综上所述，注资经营责任制尽管在前几年对促进企业发展起到一定作用，但未能从根本上解决企业存在的问题。目前国有中小企业大多资产负债率在80％以上，有的甚至超过100％，要扭亏脱困，仍有许多工作要做，但根本的问题是必须进一步深化企业产权改革，即进行“二次改革”，构造新的产权制度。

首先，改革产权制度是深化企业改革的基础和前提，其改革的重点和核心应是“转移主体，明晰到人”。转移主体，就是通过出售转让等形式将国有产权转让给社会法人、自然人，尤其是企业经营者（或职工）；明晰到人，就是不论是国有产权还是社会法人、自然人产权都必须明确到具体的所有者。为此，应做到：（1）只要是符合国家有关法律、法规及政策规定并符合认购条件的，就可以不限地域、行业、身份、数量进行产权转让。（2）改变平均持股的股权设置方式，坚持入股自愿、不搞平均的原则。同时，大幅度提高经营者持股的比例，鼓励法人、自然人控股，实现产权向少数人集中，以改变目前产权主体积极性下降、企业效率递减的趋势。（3）大幅度降低国有股权比例，少留或不留国有股。（4）在产权转移中应坚持科学评估、公开定价、竞争购买的原则。（5）根据企业自身特色选择合适的改制形式，不搞一刀切。

其次，通过“二次改革”，构造新的产权制度，建立法人治理结构，实行政企分开，使企业真正成为独立于政府2外的法人实体和市场主体。企业经营者不再由政府任命或组织部门委派，而是按照《公司法》规定，实行选举和瞎任，建立起新的企业经营管理决策机构和企业劳动用工制度，企业的自主经营、自负盈亏真正通过产权制度改革获得保证，充分激发经营者和职工的积极性和8惰性。 这几年，国有中小企业在进行体制改革中，除实行注资经营责任制外，还有国有控股、股份合作等形式，但相当部分企业仍困难重重，其根本原因之一，都在产权问题上。而且，在前几年的改革中，大部分没有进行“人”的身份改革和人员重组，冗员和离退休人员的负担仍留在企业。因此，企业进行“二次改革”就不只是实行注资经营责任制的企业了。对于那些产权不明晰、特别是“换牌不转制”的企业，“二次改革”更是十分必要。据调查，目前国有中小企业普遍存在债务重、冗员多、社会负担重等困难和问题，这种情况的出现很大程度上是由于过去政策和制度上的原因造成的。因此，在进行企业“二次改革”巾，各级政府应加大改革推动力度，增加改革成本投入，包括人力、物力和财力的投入，帮助企业扫除障碍。否则，时间拖得越长，改革成本越高，投入越多，社会代价越大。

在加大产权改革力度中，不管是政府部门还是企业领导，除了要充分发挥市场导向的作用外，在思想观念上一定要解决好两方面问题：一方面是克服片面性，辩证地看待企业“转”（制）和“卖”（产权）的问题。在批评“一转就灵”的时候，必须确信，对于大多数国有中小企业来说，不转更不灵；对于困难企业，不能“一卖了之”，但要看到，这类企业如果不卖掉，根本活不下去，关键在于卖掉后还必须“扶一把”、“送一程”，促其发展。另一方面是要明确目标，着眼发展，不要只为了甩包袱。对于国有中小企业，要立足“退”，不迟没有出路，早退才能早发展。这当中，要建立正常的退出机制。对于亏损企业，财政要立足于“放”，不放损失更大，积累的包袱更重，早放才能早解脱。对于严重资不抵债的企业，银行应立足于“破”，不破，不良资产越积越多，早破早主动。

作者：陈诗仁来源：《经济管理文摘》（2001年第3期）