北京市宏观经济调控手段研究

2001-07-11

江泽民同志在“十五大”所作的政治报告中指出：“坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。《中共中央关于制定“十五”计划的建议》中也提出：“根据经济形势实施相应的宏观调控政策”。完善的宏观调控体系是现代市场经济的特征，是社会主义市场经济体制的有机组成部分。

所谓宏观调控，是指政府为实现宏观（总量）平衡，保持经济持续、稳定、协调增长，而对货币收以总量、财政收支总量、外汇收支总量和主要物资供求的调节与控制。由此扩展开来，通常把政府为弥补市场失灵采取的其他措施也纳入宏观调控的范畴。充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系，是北京市经济体制改革的重要内容。

一、当前北京宏观经济调控手段存在的问题

《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“综合运用计划、财政、金融等手段，发挥价格、税收、利率等杠杆作用，增强政府对经济发展的综合调控能力。”近年来，我市已采取各种调控手段对经济进行宏观调控，但由于我市经济结构性矛盾比较突出，调控手段不完善，影响了调控的效果和质量。

1、财政管理体制有待进一步完善，财政资金紧张，使用效益低下，财政对国民经济的调控作用有待加强。

（1）市与区县财政体制有待进一步完善。分税制改革，既保证了区县原来在包干体制中的既得利益，又相应促进了市级财力的合理集中，取得了预期的成效。但是在科学的市对区县转移支付制方式尚未建立的条件下，市与区县还需要能真正做到一级政府、一级事权、一级财权的统一，还存在着事权不清和扯皮现象。

（2）财政紧运行，财政支出对赤字的依存度相对较高，以财政赤字的方式支持政府投资进一步扩张的余地非常有限。

1999年，由于建国五十周年大庆等因素，该年财政支出较大，财政赤字不具代表性，所以根据正常年份1998年的统计资料，来分析北京市的财政支出结构。

根据市统计局资料，1998年北京市地方财政收入为262.01亿元，地方财政支出为307.83亿元，赤字45.82亿元。赤字占当年财政支出的比率达15%，相当于1990-1995年期间美、加、英等国的平均水平。这表明，从财政能力的角度来把握扩张性财政政策的空间，以财政赤字的方式支持的政府投资进一步扩张的余地是很有限的。

（3）财政资金分配不规范，削弱了财政在宏观调控体系中应有的作用。同全国一样，北京市长期存在着重收入而轻支出，重开源而轻节流的现象，对财政管理的主要内容―支出管理―没有引起足够的重视，忽视对财政管理和财政效果的研究。长期以来，将财政管理等同于税收管理，财政拨款跟着“条子”转，随意性强，“暗箱”操作，“袖筒”交易，财政预算得不到应有的尊重，财政支出缺乏应有的监督。财政的外部监管及自身监管都有待加强。

（4）财政支出结构失调，支出效益不高。财政支出在效益考核方面比较薄弱，特别是对行政经费的支出使用没有任何效益考核指标，公车、会议、出国“培训”等支出非常庞大。

财政资金支出结构不合理，使有限的财政资金没有充分发挥其应有的效能和效益，财政资金总是处于紧运行状态，形成“吃饭型财政”，对经济的宏观调控显得心有余而力不足。在大力发展以高新技术为核心的首都经济的今天，财政对科教文卫特别是教育的支出徘徊不前，甚至在近年来持续下滑，应该引起足够的重视。

（5）政府采购起步较晚，进展迟缓。北京市是1998年开始政府采购工作的，集中采购机关的人员编制为50人（与上海市相同，其它地区一般为15人左右）。当年全国已有七个地区采购规模上亿元。1999年北京市政府采购实际采购合同总额为1.6亿元（截至到10月底），而上海为11.08亿元、山东为10.5亿元、江苏为 9.84亿元、深圳为8.31亿元、辽宁为7.16亿元、安徽为5.45亿元、浙江为5.24亿元、黑龙江为5.18亿元。有些省市把预算外资金纳入政府采购，如江苏（4.91亿元）、上海（2.77亿元）、辽宁（2.14亿元）、广东（1.56亿元）、河北（1.33亿元）、安徽（1.07亿元）等。

（6）由于体制原因，税源大量流失，一部分人利用政策漏洞，大发不义之财，影响了首都社会稳定和经济发展。在看到北就市政企不分，政府对经济统的过多过死的同时，还应看到，在一些政府本可以垄断经营、规范管理的领域，政府职能反而缺位，应有的财政收入没有实现，一部分人利用政策空隙，攫取巨额社会财富，引发复杂矛盾，影响社会稳定。

以房地产市场为例，在新加坡、香港等发达国家和地区，土地的增值收内都是由政府收取的，即由政府的土地管理部门将生地开发成熟地，而进行招标、拍卖，直接获取增值收益。可是北京市由于没有建立土地一级市场体制，目前并未实行熟地出让，而是将未经开发的生地划拨给国有房地产开发企业，由这些企业进行开发和转让造成了巨额土地增值收益的流失。由于各种炒卖行为的存在，北京二环路以内的房地产开发权转让费，目前已涨到建筑面积每平方米2500元，这笔钱仅是付给炒项目的开发商的，而与项目建设本身所应进行的拆迁、市政建设、出让金交纳、建设安装等没有任何关系。按照北京市目前的商品住宅价格计算，这笔费用实际上已占到了商品住宅价格的1/4至1/3。有的项目公司在成立之初并没有多少钱，但它们在通过无偿或廉价方式获得一个项目的开发权之后，转手一倒就是一本万利。

就房价问题，国家统计局年初曾做过统计，结果表明，全国商品住宅每平方米售价为1913元，而北京第平方米均价为4086元，居全国各大城市之首。即使经济适用房的平均价格也高达3100元。高昂的房价是导致北京市消费市场低迷的最主要原因，是影响北京市宏观调控效果的关键因素。

再以出租车市场为例。目前北京市有大约6万辆出租车，根据粗略估算，这些出租车每年向出租车公司缴纳的所谓“管理费”近30亿元，这个数定恰恰相反好等于市财政每年的基本建设支出。如果北京市能像新加坡等地那样，将出租车专营权收归政府所有，实现有偿转让，北京市的财政状况将大为改善，投资能力迅速扩大。

总之，北京市现有的利益分配格局亟需进行调整。政府应该有勇气打破现有的利益分配格局，集中财力，发展科教文卫事业，构建社会保障体系，为国有企业改革创造良好的外部环境，为首都经济的发展打下坚实的基础。

2、计划管理体制不适应社会主义市场经济和首都经济社会发展的需要，计划的调控手段和调控方法还有待于进一步完善。

当前，北京市计划管理体制存在的突出矛盾和问题主要体现在以下几个方面：

（1）计划工作的政策性和宏观性体现得不够，缺乏对市场的把握和引导。

计划管理工作的主要精力仍放在制定经济增长目标和具体项目的审批、管理上，缺乏各种经济杠杆的统一运用和经济政策的协调引导，缺乏运用宏观政策对经济的引导和调控，缺乏对整个经济社会宏观性的把握，特别是对市场的把握不够，缺乏有力的调控手段。

（2）计划管理的内容仍以国有、集体经济为主，对个体、私营经济协调、服务不够。

现行的政府管理部门和宏观调控体系是适应计划经济体制，围绕国有企业建立的，对多种经济成分特别是个体、私营经济的宏观管理和服务仍是弱项。

（3）投融资管理体制改革滞后。

投资管理仍限于投资规模、投资结构和具体项目的审批，项目法人责任制和资本金制度不没有完全实行，投资责任问题没有完全解决。

3、与上海、深圳等地相比，北京市金融调控体制尚存在较大差距。

（1）金融服务与首都经济发展形势不相适应。

首都经济的核心是知识经济。然而，作为经济助推器的金融服务业，缺乏支持高科技产业发展的金融手段，缺乏专门为高科技产业服务的科技银行和成熟有序的创业资本市场。尽管北京是全国最早进行企业股份制试点的城市，但目前北京市属上市公司远远少于上海和深圳。北京市始终未能形成有影响的货币市场、证券市场、期货市场和产权交易市场，制约了首都经济的发展。

（2）金融监管不力，金融事件屡屡发生，金融风险不断增加。

近年来，同北京市有关的金融事件屡屡发生，在全国造成极为恶劣的影响，如1992年沈太福“长城机电公司”非法集资案、1997年的“琼民源”证券欺诈案、1998年“新国大”期货诈骗案等，数额极大，凸显北京市金融监管漏洞，值得深思。

4、政策文件过多过滥，一些政策文件质量不高。

有些政府部门把出台政策文件当成制造“政绩”的捷径，文件出台随意性太强，一些部门在出台政策法规则时，有意强化部门利益，扩张部门管理的范围和权限。有的把外地出台的文件拿来就用，与北京市的具体情况结合不够紧密。还有一些政策法规稳定性差，如拆迁管理办法等。政策法规需要根据经济形势的发展进行必要的调整，但法规频频修订说明了立法质量不高。

5、管理方法生硬，机制不灵活，对投资环境造成不良影响。

据反映，北京市投资环境不如广东、上海和深圳市。他们的政府职能转变步子大，公职人员文化及业务素质较高，服务态度、办事效率比较符合企业要求，并且在企业设立、税收返还、免征土地使用权出让金、户籍管理等方面都有比北京市更为优惠的措施。从资金政策上看，其它省市在财政、贷款、技术入股、技术开发费用、设备折旧等方面有一系列的优惠措施，而北京市政府尽管下大力气出资建立了各类基金和风险投资公司，但这些基金、风险投资公司在体制和管理上都沿袭着旧的运行机制，在促进科技成果产业化上成果不大。很多企业反映，想申请得到这些资金往往比向银行贷款还难。这突出反映了北京市在适应市场经济形势方面还缺乏科学的管理素质和运作能力。

二、明确北京市宏观经济调控目标取向，改善宏观经济调控手段，进一步提高宏观经济调控的质量和水平：

（一）根据首都经济实际，确定宏观经济调控目标

根据北京市经济的发展水平和特点，宏观调控职能主要应围绕着以下向个方面进行。

1、实施可持续发展战略，保持经济稳定增长，提高人民生活品质。

“十五”时期，北京市国民经济保持9%左右的增长速度，经济结构优化升级加快，经济增长质量和效益显著提高，为到2010年国内生产总值比2000年翻一番、人均国内生产总值达到6000美元以上打下坚实基础。北京是一个拥有1200多万人口、资源相对紧缺的发展中城市，在现代化建设中必须加大城市建设和管理力度。大气污染、水资源紧缺、交通拥堵、危旧房改造等，是首都发展迫切需要解决的重大问题，必须摆在更加突出的位置，采取有力措施，切实加以解决。

2、大力实施科教兴国战略，发展首都科技、教育事业。

加快改革开放和科技进步，是推动首都经济结构战略性调整的动力。北京是全国的政治中心、文化中心，也是全国信息中心，科研机构、科技成果多，集聚了大量高素质、高水平的科技人才，科技实力雄厚。北京市要抓住国务院关于建设中关村科技园区批复所带来的历史性机遇，努力做好科技创新、体制创新营造良好的创业环境，把科技优势同体制优势结合起来，把潜在的科教优势转换为现实的经济增长和社会进步。

3、推进经济结构战略性调整。

推进经济结构战略性调整，是保持首都经济持续快速健康发展的重要任务。经济结构调整的方面是：加快发展现代服务业，大力发展高新技术产业，积极推进农业现代化，实现三次产业全面升极，形成与首都功能和国际大都市相适应的产业结构。

4、规范市场竞争秩序，保护各类经济主体的合法权益。

当前尤其是要抓紧打击知识产权侵权行为和侵犯消费者权益的行为，规范企业经营行为，保证市场秩序。

5、促进再就业和国民收入的再分配。

当前北京市经济正处于发展转型、体制转轨和结构优化期，各种矛盾和问题会比较突出，保持首都稳定具有特殊重要的意义。处理好改革、发展、稳定的关系，关键是实现国民收入在社会各阶层中的相对公平的分配，让社会各阶层都能享受到改革和发展的成果，只有这样才能充分调动和保护人民群众投身改革和发展的积极性、主动性、创造性。

（二）推进财政、计划、金融体制改革，全面改善全市宏观调控手段

1、稳步推进财政管理体制改革，完善适应首都经济发展的财政体制，加大财政支出结构调整力度，优化财政支出管理。

第一，稳步推进北京市财政管理体制改革，调动市与区县两级政府发展经济和加强城市管理的积极性。财政管理体制改革的主要内容是按照市与区县政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围攻；将税种划分为市级税、区县税和市与区县共享税；科学核定区县需求，保证政府公共服务的基本需要；实行规范的激励调节机制和转移支付制度，缩小区县间由于经济发展不均衡带来的财政负担的差异；提高市和区县预算管理水平，强化各级政府预算的硬约束。

第二，切实加强预算外资金管理，将其纳入预算管理的轨道，实现收支统管。当前政府调控能力较弱，一个重要的原因就是财政收入的大部分以预算外资金的形式被部门分割。通过加强预算外资金管理，实现财政预算内和预算外资金的收支统管，以综合财政计划的方式强化财政的分配职能，维护国家预算的完整性，有效利用国家财政资源，有利于加强财政管理，提高政府的宏观调控能力。

第三，压缩财政供给范围，建设公共财政。转变政府职能，将那些财政部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离出去重新界定财政的支出范围，以便把有限的财力放在社会主义市场经济条件下的政府职能的切实履行方面。多年的实践证明，财政支出四面出击，重点不突出，履行政府基本职能（公检法、科教文卫、社会保障、宏观调控等）方面的财力严重匮乏，是北京市财政建设急需解决的问题。

第四，依法行政，建立和完善财政监督体系和监督机制，优化财政支出管理，提高财政使用效益。财政监督体系是财政管理体制的一个有机组成部分。要加强对财政支出效益的考核，加强财政的外部监管及自身监管，加强对行政、事业和国有经济部门的财务审计。要严格按照国家的有关法律安排经费预算，财政预算的编制要公开进行，接受社会的监督。

第五，加大政府采购的力度，完善政府采购的监管。政府采购通过将市场竞争机制引入财政资金的分配和使用来保证采购的经济有效性，是市场经济国家对公共资金支出进行管理的重要手段。政府采购是财政政策中最直接、最有力的宏观经济调控手段，对于减少政府支出、引导社会投资方向、扶持民族经济具有重要的作用。

第六、按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，进一步完善国有资产管理体制。国有资产管理体制改革的目的是构建包括政府、国有资产营运公司、国有企业在内的三个层次的国有资产管理、监督、营运体系和机制。规范国有资产授权经营行为，规范授权公司与所投资企业的母子公司关系，明确政计、授权机构与国有控股、参股企业之间的责权利关系，促进国有资产合理流动和优化配置，提高国有资产营运效益的控制力，确保国有资产的保值增值。

2、改变计划管理方式，改革投融资行政审批手续。

进一步简化投资的审批程序，由规模管理过渡到项目分类管理。对竞争性项目以登记备案制代替项目审批，实行项目法人责任制和资本金制度；垄断性基础项目改为专家评议制。政府只审批政府投资的重大项目和关系整个社会发展环境的项目，其他项目均由出资人根据市场供求情况自主决策。政府部门结合产业政策按照产业性质和特点，进行分类管理。属于鼓励和允许之列的项目，取消行政审批，只在政府部门登记备案。备案主要是确认技改项目是否符合国家产业政策、投资导向目录、行业规划的要求以及有关法律法规的规定，是否有利于调整结构和防止重复建设；而对限制项目，则严格审批。凡明确需要政府审批的项目，政府在审核过程中必须经过有资质的中介机构评估，重大项目要实行听证制度，对项目的必要性、可行性、社会效益、生态环境效益等提出意见，保证项目决策审批的科学化和民主化，提高决策透明度。

（三）加速政府职能转变，推进国有企业改革，为改善全市宏观经济调控手段创造良好的制度环境

1、加速政府职能的转变，把现在由政府承担的部分管理和服务职能移给各类中介组织，将政府工作的重心转移到宏观调控上来。

第一，培育和健全社会中介组织，将管理社会的职能向社会中介组织转移，使社会中介组织成为承担政府管理社会服务的具体组织者和运作者。中介组织机构主要包括经济中介组织和社会中介组织两大类，前者近年有较大发展，如会计师事务所、工程监理公司、房地产事务所、商会等，而对培育从事社会服务工作，分担政府管理的具体事务，以及把社会服务工作向专业化、社会化方向去引导和社会中介组织，缺乏足够的认识。事实上，社会中介组织是承担政府管理社会特别是社区服务的具体组织者和运作者，是今后实现“小政府，大社会”管理的基本前提，目前需要为社会中介组织的培育创造必要的条件。

第二，建立健全行业协会组织，让行业协会成为政府产业政策的切入点。近年来市场的一些无序现象同行业协会的缺位有极大关系。行业协会是由企事业单位自愿参加组成的非盈利性的自律性行业管理组织，它以服务为宗旨，同时做好行业自律、协调、监督的工作。行业协会为政府服务，但主要的应根据行业个体情况和企业要求为企业服务，比如反映企业意愿，为本行业企业提供信息和人才培训，协调行业内部企业之间的竞争与合作关系，指导企业的健康发展等。

行业协会适应市场经济发展的要求，应当逐步地承担起一些现在由政府履行的重要职能：如企业设立前的咨询、论证；技术、质量等标准的制定和监督、检查；价格协调；维护企业的合法权益；全行业的信息收集等。

企业加入行业协会不能违背自愿性原则。会员对协会的可选择性正是协会工作效率高于政府机关的原因。如果违背了这一原则，行业协会就成了政府机关的翻牌，其实际效果甚至不及政府部门。近年来，北京市成立了一批属于行业协会性质的社团组织，但这些组织都是由政协委员会部门组织设立的，行政色彩浓厚，更有的多年陷于瘫痪状态，并没有很好地履行为企业服务的职能。

第三，加强对中介组织的管理和监督。改变重审批、轻管理的工作方式，既要把好准入关，又要做好日常监管工作，促使中介机构规范运作，健康发展，维护公平的市场竞争秩序。

2、改善政府经济管理的方式，实现经济管理的信息化。

经过机构改革，转变政府职能，进一步实现政企分开，政府由管理企业向调控经济运行、维护社会公平、管理公共事务、监督国有资产，集中精力搞好综合调控和创造良好的市场环境转变，已成为共识。但新的政府职能更需要有新的实现方式。

当今社会正处于信息时代，信息化大潮席卷全球，网络延伸到社会的每一个角落。现有的政府职能，特别是经济管理的服务职能，在互联网上都可以实现。在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个领域中，“电子政府”被列在第一位，政府信息化是社会信息化的基础。目前深圳市已经实现网上交税，人们交税时无需再到税务部门去办理。采取信息化办公，工作效率大大提高，即能方便企业和公众，又可以节省政府办公经费和人员，精简政府部门，提高办事效率。同时，通过办公信息化，可加强政府部门之间的信息交流，有利于收集公众的意见，接受公众的监督。

3、推进经济体制改革特别是国有企业改革，进一步健全和完善社会主义市场经济体制。

技术创新和体制创新是首都经济发展和结构调整的两个轮子。要继续大胆探索，勇于突破影响生产力发展的体制性障碍，逐步完善社会主义市场经济体制。当前，国有经济仍是北京经济的主体，国有经济的低效运营是制约北京经济发展的主要因素，而国有经济效益低下的根本原因是国有企业的经营管理机制，特别是企业法人治理结构的低效运行。由于国有经济仍在延续着计划经济体制的经营管理模式，企业缺乏活力，对市场信息反映迟钝，使政府的宏观调控对企业失去应有的效果。因此，国有企业改革的到位是北京市宏观调控体系有效运行的先决条件。

“十五”期间，要从国有经济布局调整和整体搞活的角度看待国有企业改革。通过国有经济布局的战略性调整，适当收缩战线，国有资本从竞争性领域中逐步退出，国有企业真正建立规范的现代企业制度，成为市场经济中有活力的竞争主体，国有企业改革成功是完善宏观调控体制的关键。 

作者：北京市体改办黎念青来源：《社会经济问题研究》