上海浦东新区管理体制考察

2001-06-28

开发开放浦东是我国90年代改革开放的重大举措。浦东新区位于横穿上海市的黄浦江东面，面积522平方公里，在行政区划上原由43个街道办事处、乡、镇组成，今年在体制改革中合并为25个。常驻人口210万其中户籍人口160万。

一、浦东新区开发建设取得巨大成就

浦东开发10年来各项建设事业取得了举世瞩目的巨大成就。一是经济实力不断增强，已成为上海经济新的增长点。国内生产总值从1990年的60.2亿元，增长到1999年的800亿元，增长速度1990年到1998年为年均21.3%，1999年比1998年增长16.1%。二是基础设施建设发展迅速，城市面貌大为改观。杨浦大桥、南浦大桥、延安东路隧道复线、地铁二号线等越江工程，杨高路、内环线等道路网络、外高桥电厂、外高桥港区等基础设施工程以及浦东国际机场、世纪大道、世纪公园、滨江大道、陆家嘴中心绿地的建设，使浦东环境发生了根本的变化。上海市政府为了进一步加强浦西同浦东的联系，现杨浦大桥、南浦大桥、延安东路隧道复线等越江交通设施对过往车辆已经不再收费。三是对外开放力度加大，招商引资势头良好。到1999年底，已有67个国家和地区、5942个投资项目落户浦东，总投资额达294.43亿美元，引进合同外资115.68亿美元。四是功能开发积极推进，重点开发小区进入收获期。新区的金融、贸易等功能得到发展。陆家嘴金融贸易区有78家中外金融机构在此集聚。金桥出口加工区初步形成了微电子、现代通信等六大支柱产业。外高桥保税区保税加工、对外贸易、保税仓库等功能开始显示。张江高科技园区强化了高科技的功能定位。其他各小区的建设都得到同步发展。五是社会事业全面发展，精神文明建设同步推进。浦东新区开发和建设所取得的成就，不仅拓展了上海跨世纪发展的空间，而且进一步增强了上海在国内国际的地位和影响。

二、管理体制不断创新

10年来，上海市紧紧围绕中央提出的以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，滞动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃这样一个宏伟目标，进行了大胆地试、大胆地闯，实现了“一年一个样、三年大变样”的目标。浦东开发建设过程中因时而变，不断进行管理体制的创新，大大推进了浦东开发区的发展。回顾浦东新区管理体制的变迁大体经历了以下三个阶段。

第一阶段：从1990年到1992年。其特点是宏观协调、分散管理。即由上海市政府成立浦东开发办进行宏观管理协调，浦东的开发建设和管理，则由杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县等“三区两县”具体负责。这种体制的优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础。

第二阶段：1993年1月到2000年6月。其特点是高度集权，统一管理。尽管分散管理的体制有利于调动区县的积极性，但这种管理体制的明显不足，则是各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划，大量低水平、低档次，重复建设和重复引进的现象难以避免。针对此情况，上海市委、市政府于1993年初，对浦东的管理体制进行了重大的改革，撤销了上海县和川沙县的行政建制，调整杨浦区、黄浦区和南市区的行政区划，三个区原有涉及浦东的区域，不再归其管辖。成立浦东新区党工委和浦东新区管委会，作为市委、市政府的派出机构，直接负责浦东管理和开发建设事宜。浦东新区党工委和管委会享有市级管理权限，主要领导市政府一名副市长担任。在“东事东办、新事新办”的方针指导下，浦东的开发建设均由党工委和管委会统一规划、统一政策、统一组织、统一实施。这样增强了管委会的权威和指挥能力，杜绝了相互扯皮现象，极大地提高了办事效率，为90年代浦东的快速健康发展提供了强有力的组织保障。

第三阶段：2000年6月开始。其特点是健全四套机构，行使政府职权。随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断放大，社会事务大量增加，高度集权的管理体制也出现与新区现状不相适应的地方，许我事情在上下之间不能很好地衔接，特别是在人大和政协等政权建设方面，矛盾显得更加突出。加这集权式管理体制下，监督机制相对薄弱，从长远来讲，对新区干部的健康成长也有不利的影响。因此，上海市委决定调整浦东新区的管理体制，建立浦东新区的四套班子，即区党委、区人大、区政府和区政协。目前，新区党委已于6月21日正式拥有什么样的权力。是和其它城区一样，还是保持过去的特殊性，或者是两者的结合，现正在研讨之中。

三、精干、高效、快捷的管理体制

（一）精干的组织机构
浦东新区管理委员会自成立以来就按照“小政府、大社会”的模式运和，特点是组织机构高度浓缩，管理权限高度集中，机构设置突出经济管理职能为主。管委会内设有办公室、组织部、宣传统战部、纪委、农村工作委员会、城区工作委员会、综合规划土地局、经济贸易局、城市建设局、工商行政管理局、农村发展局、财政税务局、社会发展局、国有资产管理办公室等十四个委办局，工作人员980人。整个机构设置不到其它区的一半，工作人员数量约为其它城区的三分之一。在干部管理上，正处级干部由管委会任命，副处级由各委办局任命。浦东新区的所有内设机构均享有市级委办局的管理权限。除了处事、重大项目和有关各区之间联动的事务由市里统一管理外，其它事项都可以在浦东新区管委会内直接办妥。

（二）高效的管理体制

浦东新区是行政区域和政策的统一体，522平方公里内的所有经济和社会发展事务都由浦东新区管委会统一管理。浦东的开发建设不搞四面出击，全面开花，而是主要集中在陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区和外高桥保税区等几个具有鲜明特点的功能区域。管委会对这些功能区的管理，主要侧重从经济和效率方面，因此在机构的设置上也独具特色。在各功能区域中，除外高桥保税区由于情况特殊设立二级管委会以外，其它功能区都不设立管委会，而是以开发公司的形式来运作。各开发公司都是由浦东新区管委会控股的公司的形式来运作。各开发公司都是由浦东新区管委会控股的公司的形式来运作。各开发公司都是由浦东新区管委会控股的公司，共主要资产是国有土地资源，运作方是“空转起步，滚动开发、统一规划、分步实施”，这种运作方式使作为国有资产的土地资源与金融资本得到快速有效的结合，对各功能区的开发建设起到了重要的推动作用。

（三）简便快捷的“一门式”服务方式

浦东新区为了进一步改善投资环境，简化办事程序，方便广大投资者，对投资项目实行“一门式”审批服务。新区有关项目审批和服务部门在浦东新区招商中心联合办公，为投资者提供从政策咨询、办事程序咨询到项目审批的“一条龙”服务。浦东新区成立时就明确其享有市级事权，因此，对总投资额3000万美元以下的非限制外商投资项目和在地方审批权限内的非了奶制性内资项目，在保证政府对投资项目产业导向、规划控制、环境保护等要求的前提下，实行“十个工作日”审批制，限时服务。这种服务方式极大地减少了冗长繁琐的办事程序，提高了工作效率。

“一门式”服务方式的运行规划概括地讲就是“一门受理、并联审批、两次办结、一口收费”。所谓“一门受理”就是指所有的投资申请事项都可以在一个地方找到办事的相关政府部门；“并联审批”是指所有申请事项都可以同时交给各有关部门审批，而不是跑了一个部门再找另一个部门；“两次办结“是指所有审批事项投资者最多跑两次即可，即使这样一般也是在申请者材料不全的情况下有关部门为让其补办材料所作的要求，如果第二次还不能办理，有关受理和审批的部门就要负完全的责任；“一口收费”是指在招商中心内设有专门的收费窗口，所有申请事项所需费用都可以在这个窗口统一缴付，而不用向各个部门分别付费。设在浦东新区招商中心的由负有审批权限的有关职能部门和市级派出机构联合线成。受、理审批项目和办理时限均有明确的规定。

“一门式”项目受理流程如下：项目单位报送文本→预检并分流（文本不符合要求或非受理项目可退回项目报送单位）→对产业导向、规划、环保等条件进行咨询、预审→出具预审意见书→对符合10个工作日审批条件的由工商局办理名称查询（对不符合10个工作日审批条件的转向项目建议书审批程序，由有关单位进行联合会审，根据会审结果分别处理，符合条件的进入工商局办理名称查询程序，根据会审结果分别处理，符合条件的进入工商局办理名称查询程序，对不符合条件的则进行否决出局）→进入“十个工作日审批”程序和可行性研究报告（合同、章程）审批→领取营业执照及有关批文。

浦东新区在注重办事效率的同时，还十分注重谦政建设，并从制度上加以保证，他们规定了四条：一是领导干部不参加具体投资和审批业务。二是在审批流程中，审批员与具体项目申请单位和人员不能见面。三是当工作必要时，纪检部门提前介入有关事务。四是经常对各级干部进行思想作风养成教育。

四、张江―上海21世纪技术创新的东范基地

张江高科技园区规划面积25平方公里，经过7年的开发，张江初步形成了一个以自主知识产权为核心的创新体系，构筑了国家上海生物医药科技产业基地、国家信息软件产业基地和技术创新区的基本框架。引进了国际著名跨国集团、大公司和国内大型企业投资80多个项目，总投资额超过10亿美元，有近70家“头脑型”企业进驻园区。

张江既是浦东新区的重要功能区之一，也是上海高新技术产业开发区的重要组成部分。在实际运作上，由浦东新区管委会下设的张江园区开发公司负责园区日常管理、招商引资和开发建设等项工作。

1999年8月召开全国技术创新大会后，上海市委、市政府为贯彻落实大会的精神，提出“聚焦张江”，决定把集中力量加快张江高科技园区的开发建设，作为上海市加快技术创新和高新技术产业发展以及面向21世纪浦东开发的重大举措。确定张江高新技术产业发展以及面向21世纪浦东开发的重大举措。确定张江高科技园区的长远发展目标是：建设成为国内重要的技术创新和科技成果产业化的示范基地，基地的任务是“研发创新、孵化创业、转化辐射、机制创新”。未来5年的目标是将张江高科技园区建设成为上海市技术创新的东范基地，名副其实的国家生物医药产业和国家软件产业的创业基地，环境优美、设施完善、交通便捷、信息畅通、机制灵活、创业创新氛围浓郁、具有世界先进水平的科技园区。为了实现这一目标，上海市政府于今年1月7日制订发布了《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定》，对张江高科技园区的管理体制作出了特殊的规定。这一系列政策措施，体现了上海市在发展高新技术产业园区方面的突破和创新。

一是由市里直接设立张江高科技园区领导小组及其办公室。园区领导小组是雷锋区开发、建设的领导机构，负责园区的规划编制、政策制定和组织协调工作。根据这一规定，目前市已成立了由陈良宇常务副市长为组长，左焕琛副市长和浦东新区管委会主任周禹鹏副市长任副组长，市各有关部门领导组成的上海市张江高科技园区领导小组。领导小组一设由市政府副秘书长任主任。浦东新区管委会副主任任常务副主任，有关部门负责人和张江高科技园区开发公司总经理为副主任的领导小组办公室。

二是规定园区领导小组办公室既是园区领导小组的办事机构，同时又是浦东新区管理委员会派出机构。目的是为了能使领导小组办公室能和浦东新区管委会的权力得到有效的协调。这一机构的职权是负责监管理园区的开发建设规划、落实优惠政策、受理并组织进入园区项目和企业的申请和评估、协调行政管理部门对园区内企业的日常行政管理和年检。

三是成立专门的项目评审委员会，以保证把张江建设成为名副其实的高科技园区。上海市领导对张江发展的要求是“宁肯慢此，也要好些”。为贯彻这一思想，由项目评审委员会负责对进入园区的技术创新及科技成果转化和产业项目进行评估。项目评审委员会由专家、园区办公室和相关管理部门共同组成。其中科技、经济和法律方面的专家不少于委员总数的三分之二，以保证园区发展的高档次，不使宝贵的资源被随意浪费。

四是进一步简便了企业注册登记手续。凡在园区内建立的企业实行直接登记；符合企业设立条件的，工商行政管理部门在5个工作日内办理完毕；法律、法规、国务院部门规章规定前置审批的，实行“工商受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的方式，有关部门在10个工作日内办理完毕；申请设立的企业也可以委托企业登记代理机构代为办理有关手续，取消市政府及所属部门规定的企业设立前置审批；科技人员和管理人员兼职或者离岗在园区内申请设立科技型企业，可以凭个人的有关证明材料向工商行政管理部门提出申请。

五是对企业的管理实行告知与承诺制。凡是应当由企业承担的法定义务，有关行政管理部门作出承诺或者保证，并承担相应的法律责任。

六是浦东新区管委会还特别在张江高科技园区内设立了“一门式”服务的分支机构，发支机构内的所有职能部门都由设在浦东新区招商中心内的有关部门派出，其职权和招商中心内的部门完全相同。规划管理部门审批园区内规划项目时，需事先征求园区办公室的意见。 

七是禁止行政管理部门和其他单位要求园区企业参加各种形式的检查、评比活动，禁止以任何名义向园区内企业乱收费。

此外，因张江高简报支园区地处浦东张江镇，为了更好地协调关系，解决园区发展过程中涉及镇利益的事情，园区开发公司与张江镇建有联合党委，共同协调解决在开发过程中涉及到地方利益的问题和事情。

五、几点启示

浦东新区在10年的开发建设过程中，管理体制经历了3次变革和创新，以适庆形势和浦东开发建设的需要。实践证明，上海市在浦东新区进行的管理体制创新，对推动浦东的开发建设，实现“一年一个样、三年大变样”的目标起到了重要的保障作用。总结浦东新区管理体制因时变革、不断创新的经验，有几点重要启示。

启示之一：紧密围绕工作任务和发展目标来建立相应的体制是实现目标的前提。浦东在开发建设的最初3年，也是以原有区县为基础开展工作，但实践证明，旧的行政区划和管理体制对于实现以浦东开发开放为龙头，进而把上海建设国际经济、金融、贸易中心这样一个宏伟大目标根本不相适应。为此，上海市委、市政府果断地进行了行政区划的调整，一方面把浦东设置为一个行政性和政策性合一实体化的新区，另一方面，在政府管理体制上也本着“小政府、大社会”的原则，进行了大胆的创新，从而保证了浦东开发建设的顺利进行。

启示之二：创新活动也要因时而变，因事而变，不断进行。浦东新区的管理体制在10年时间内发生了3次重大变化，呈现出明显的阶段性特点。这说明任何体制都不会是一成不变的，组织形式要适应政治和经济任务的需要，应随着形势的变化和时间的推移而变化，及时地进行调整，不断地进行创新，只有这样才能保持管理体制充满活力，激发工作人员保持生机勃勃的工作热情。

启示之三：建章立制、管理创新要围绕重点工作和中心环节来进行。上海市建设张江高科技园区的新思路和一系列措施，值得借鉴。上海市委、市政府为贯彻全国技术创新大会精神，加快技术创新的步伐，使张江成为21世纪上海技术创新的法范基地，明确提出了“上海聚焦张江”的口号，对张江科技园区的组织领导体制进行再创新，这就为实现张江高科技园区的发展目标提供了更加良好的体制环境。这种特殊的体制体现了张江高科技园区建设的重要性，能够引起全市上下的高度重视，从而组织和调动全市方方面面的资源和力量，共同实现这一关系到上海跨世纪发展的重大任务。

启示之四：体制创新一定要以减少管理层次和审批环节为重点，以提高办事效率，促进事业发展为宗旨。浦东新区10年来各项事业快速发展的实践充分证明，在我国社会主义市场经济体制还不够完善的情况下，要集中力量发展某一特定的区域，就必须敢于在管理体制方面进行大胆的创新，尤其是要在减少管理层次和审批环节方面有所突破，只有这样，才能最大限度地提高行政管理部门的办事效率，有效地促进经济的快速发展。 

作者：李新平 孙晓峰 陆铭琦 乔玲来源：工作研究