国有资产流失评价标准与控制政策探讨

2001-06-18

在过去大规模的国有企业重组中，由于国有资产管理整体工作没有细化，对重组的管理组织、程序、制度、评价标准、法律制度约束条件等不建立，导致企业重组中国有资产重目标、国有资产流失的评价标准不明确，权钱交易无法控制等问题。总之，不论是地方政策取向还是个人行为取向都有偏误，最终导致大量国有资产流失并集中在少数人手中，构成对国有资产的终极所有者――全社会公民权益的侵害。这种情况如果继续让其发展成为普遍，最终将受到全社会公民的反对，构成社会矛盾。另一方面，在国有经济战略调整以及国有企业现代企业制度建设中，产权结构调整是最为重要的措施或条件。而产权调整是有条件的，这些条件中重要的一条是投资者有意愿承接国有资产（许多是存量资产），即与投资者自建项目相比，投资者可获得一定的比较效益，否则不会主动转换国有资产。所以，国有企业并购重组与国有资产流失就成了矛盾关系。我们需要在矛盾关系中寻找统一，既要给国有资产转移中的投资者构筑比较利益，又要明确国有资产流失标准和控制方法，既为国有企业重组创造条件，又要保全国有资产终极所有者权益。

 一、国有资产流失评价标准探讨

要确立国有资产流失标准，首先要了解国有资产终极所有者权益的概念。国有资产所有者代表机构是政府或政府授权的国有资产管理机构和国有资产授权经营的公司，行使国有资产的收益权和重要决策权等权利。国有资产的终极所有者是全社会公民。国有资产权益的狭义相成为股权分红收益；广义构成则为：税收、股权分红收益、社会效益（如解决就业）。

其次，国有资产价值评估中，不仅需要根据资产帐面价值来评价其市场现值，还要估量实现市场价格的可能性。认识这些指标的意义在于市场价值是变动的，而且随着存量资产闲置时间的延长，将因为无形磨损的加大和社会资源配置标准的提高而进一步贬值。

明确国有资产所有者权益广义定义、国有资产市场现值，以及实现价值可行度估量，是确立国有资产流失标准的重要条件。

现实中，国有企业资产重组中产权变动有两种方式，一是国有资产产权整体让渡。二是国有资产与社会资本重组。即是社会资本对国有资本部分转换或国有资本与社会资本配置。

为确认国有资产重组的经济效益，首先计算国有资产现有产权下的全民收益、国有资产产权让波全民收益、国有资产与社会资本重组全民收益几个指标：

国有资产现有产权下收益二企业资产经营收益= 就业效应+ 税收…………………………………… （1）

在国有资产为闲置存量资产时，年度计算企业资产经营收益为0；税收为0；就业效应为负，量为社会提供的失业救济；国有资产贬值损益量为国有资产无形损耗。

即，国有资产为闲置存量状态时，年度全民收益=―（失业救济费用+国有资产无形损耗）…………………………………………………（2）

国有资产闲置直到现值转让，

国有资产总收益一转让现值一三年失业救济之和（按现行失业救济政策）……………………………（3）

国有资产产权让渡第一年全民年度收益=国有资产产权让渡的价值+税收+就业效应……………（4）

国有资产产权让渡全民总收益以年度收益相累加。

国有资产与社会资本重组年度全民收益=国有股权分红收益+税收+就业效应……………………（5）

国有资产重组全民总收益以年度收益相累加。

国有资产重组中，终极所有者权益是否受到损害，是不同产权关系的权益的比较，要求：

（1）国有产权下的全民收益―所有权让波下全民收益≥0；

（2）国有产权下的全民收益一国有资产与社会资本重组下全民收益≥0。

我们认为这即是国有资产流失的评价标准。

保证这两个不等式成立的条件不是所有权让渡时国有资产让渡价值是否等同于评估价值，也不是重组中承认股权价值是否等同于评估价值，而是国有资产在重组后，构成社会公民收益的各项指标的实现情况。只是当国有资产让渡价值重组中的股权价值为国有资产评估价值，可构成全社会公民权益的最大化或收益风险最小化。

在这样的认识基础上，可以给当年在政府、理论界、新闻媒体炒得沸沸扬扬的康佳集团与重庆无线电三厂重组事件一个比较完整的说法。

康佳集团与重庆无线电三厂重组事件发生在1997－1998年之间。当时，重庆无线电三厂已停产多年，8700万资产全部闲置，上千名职工失业。康佳集团申请与重庆无线电三厂重组，双方认可评估资产价值为4900万元。即在重庆无线电三厂停产几年中，无线电三厂的国有资产收益收入为负，量为：8700万―4900万+社会失业救济≥3800万元，国有资产经营年均损益为―1000万元左右。

在无线电三厂国有评估值为4900万元的基础上，康佳集团只承认其股权值为1800万元。为此，重庆社会各界就认可国有股权价值1800万元是否属国有资产流失，以及该行为的经济性、合理性、合法性展开激烈的讨论。

现按我们确立的国有资产流失评价标准分析：

国有资产为闲置存量状态时年度收益=一（失业救济费用+国有资产无形损耗。如（2）式。

国有资产折价认股预期收益=年度股权分配收益+税收+就业效应。如（5）式。

按项目可行性论证以及年度经营计划，那么该重组行为的预期收益为：

国有资产折价认股预期收益一现有产权下的收益预算≥0，其经济性是可以预期的，合理性也可以预期，合法性也是成立的。

国有资产重组后，进入不同的领域效果是不一样的，仍然存在国有资产流失的风险。所以国有企业重组完成并非就是国有资产管理工作的终结，必须评估价值折价的国有资产产权让波或重组后国有资产是否进入预期的运行轨道以及运行质量纳入控制范围，才可能保证各项全民收益指标得以实现，最终避免国有资产流失以保全国有资产所有者收益。

（一）当折价让渡国有资产产权后，资产并未按承诺进入产业领域而再次进入资本市场，在这种情况下，产权让渡的现实收益一产权让渡的实际价值……（6）与（1）式国有产权下国有资产全民最终收益总和=国有资产市值一三年失业救济之和相比，产权让渡的行为收益为：产权让渡的现实收益一国有产权下的最终收益总和=让渡实际价值一（国有资产现值一三年失业救济之和）………………………………………（7）

在国有资产产权让渡中实施了折价，那么产权让渡的现值（评估价值），（7）式中即可能出现计算结果为负的情况，构成社会公民权益侵害。

（二）当资本进入预期产业领域

1．全民的预期收益=让渡国有产权价值+预期可实现税收+预期就业效应。如（4）式。

与（3）式国有产权下国有资产最终收益值相比，国有资产产权让渡行为收益=让渡预期收益一现有国有产权下的预期收益=（让渡国有产权价值+预期可实现税收+ 预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）

在等式中，如果让渡国有产权价值较国有资产评估价值差异过大，而让渡国有产权后的预期可实现税收、预期就业效应均不理想，造成国有资产终极所有者权益受损。重庆针织总厂事件就是一个典型案例。

2．在国有资产与社会资本重组的情况下：

国有资产重组全民年度收益= 预期股权分红收益+ 预期可实现税收+ 预期就业效应

与（3）式国有产权下国有资产最终收益相比：

国有资产重组行为收益=重视收益一现有产权下国有资产最终收益=（预期股权分红收益+ 预期可实现税收+ 预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）

在等式中，如果重组运行不理想，预期可实现税收+预期就业和预期股权分红均不能实现，构成等式计算结果为负数，就造成了国有资产所有者权益受损。

通过以上分析说明，在国有企业重组中，只有预期是不行的，还需要在国有资产后期运行中加以控制，才能真正保证国有资产调整后运行的有效性，最终保证国有资产所有者权益。

二、国有资产流失控制政策与措施初探

国有资产流失原因很多，主要产生于以下几方面：

一是申请参加国有企业并购重组的投资者并没有真诚的投资愿望，甚至没有相应的投资能力，在重组或并购以后，资金不及时到位，而是利用良好的宏观政策，将现有资产作抵押实现银行信贷，获得资金，将骨头熬油甚至将信贷资金转移不知去向，置国有资产的后期经营于不顾，即上面所说的国有资产不能进入预期的产业运行轨道。

二是国有资产经营管理部门尚未确立国有资产重组中心计量指标体系并对重组加以控制。

三是政府职能部门主管人员内外勾结，权钱交易。

所以在国有企业并购重组中，建议采取以下控制政策与措施：

（一）对国有并购重组的可行性论证报告以及投资方的资信情况进行评价。为此需要建立评价指标体系和指标计量标准。

（二）确立并购重组审批程序和审批权限范围

1．确立各级国有资产管理部门的审批权限和审批程序、审核评价内容。

2．对低于国有资产评估价值的重组项目的审批额度权限和程序进行特别的规定。

（三）对低于国有资产评估价值进行重组的项目进行专项档案的追踪管理。对追踪管理的权限、职责、程序和内容进行规定。

（四）在折价进行国有资产并购重组的协议条款中，明确规定在阶段时期内对企业运行进行了解与控制的合法性。在折价进行的国有资产重组协议中应依照《国有资产监督管理条例》延伸约定以下权力：

1．在国有资产产权让渡的情况下

（1）对新企业资产保值增值能力和状况进行监督与评价。

（2）向企业派出监事会。

1）审查经注册会计师验证的或厂长经理签署的企业财务报告，监督评价企业经济效益和企业财产保值增值状况。

2）根据工作需要，查阅企业的财务帐目和有关资料，对厂长经理和有关人员提出询问。

监事会的组建及工作程序可另行规定执行。

3）可规定在一定时期内（3－5年）产权转让行为不办理产权过渡手续并实施监管。在有效期限内确认其资产经营能力方可办理产权过渡手续并取消监管。

4）企业法人财产权归属企业，监事会不干预企业经营。

5）国有资产管理部门委派的监事会与企业自身监事会不相冲突，分别独立运行。

2．在国有资产重组的情况下

（1）按《公司法》要求行使股权。

（2）扩大国有资产经营管理部门的监督权力。即使在不占控股地位情况下，也应保留在企业董事会监事会中的控制权力。

（3）在折价认股协议中规定在一定时期内（如3－5年），国有资产经营管理部门的监督权力。在有效期内如确认企业运行能力，可放弃特别监督权力，可放弃特别监督权力，按《公司法》规定权限运行。如有效期内对企业运行能力不满意，国有资产管理部门可终止重组协议，并组织实施国有资产重新配置。

作者：许玉明来源：《改革》2001年第3期