国企改革的理论困境与进一步改革的探索

2001-07-12

一、国有企业改革的理论困境

众所周知，尽管国有企业改革的成就不可抹煞，但这只是初步解决了国有企业长期低效益的顽症，多年积累下来的深层次矛盾并未解决，而且可能会引发新的矛盾。有关国企改革的理论准备并不充分，主要表现在以下几个方面：

1．是社会主义改造市场经济还是市场经济改造社会主义？从改革之日起，这个问题就严正地摆在我们面前。由于姓“社”和姓“资”的困扰，理论研究畏首畏尾、进展缓慢。纵观改革的历史，我们的经济制度和企业制度正朝着市场经济改造社会主义的方向迈进，不断地向国际惯例靠拢，而在用社会主义制度改良市场经济方面却进展不大。人们不禁要问，再过20年，中国的社会主义市场经济与西方的资本主义市场经济还会有什么本质上的不同？如果没有什么不同，现在的目标就是建立资本主义市场经济而不是社会主义市场经济。这个有关国体的重大问题急待理论上的深人探索。

2．国有企业有存在的必要吗？为了提高国有企业效率，部分经济学家主张将国有企业民营化。这种思想遭到众多人士的批评，因为国有企业是社会主义经济的载体，国有企业需要改良而不是抛弃。国有经济必须保持一个相当大的比例，以确保社会主义性质。对于比例的大小众说纷法，莫衷一是。还有一些人认为国有经济的重要性不在于其占有多少比例，而在于其控制力大小。然而什么是控制力？没有一定的比例，控制力岂非子虚乌有？至于国有企业应当在哪些行业占据主导地位，多数学者认为关系国计民生的行业应由国有企业经营。但究竟什么行业关系国计民生？理论界定较为困难。

3．谁代表国有企业的所有者？关于国有企业产权是否明晰的争论旷日持久。认为国有企业产权明晰的学者争辩说，国有企业所有权属于全体国民，采取国家所有制的形式存在。政府是人民利益的代表，理所当然由政府行使所有权，并由政府委托企业行使经营权，产权的界定是清楚的。认为国有企业产权不明晰的学者也有他们的说法，国有企业人人有份，但没有人真正对国有企业负责，造成国有企业所有者缺位。

4．国有企业最佳的治理结构是什么？根据现代企业理论，企业效率最大化要求剩余索取权与剩余控制权相对应，但从企业制度的变迁中发现，现实中的企业制度不仅没有向“两权”逐步对应的方向发展，反而出现了“两权”逐步偏离的趋势。关于这方面的学术讨论仍在继续，适于中国国有企业治理结构的模式的出台尚有待时日。目前急需解决的问题有：经理的任命如何走向市场化？如何协调“新三会”和“老三会”的关系？如何解决董事不“懂”、监事不“监”的弊端？

5．怎样矫正不合理的股权结构？在上市公司的股权结构中，国有股、法人股一般都占60％以上，普通公众股的比重一般都低于40％（经济评论，2000年第6期，第33页）。由于国有股、法人股基本不能流通，且国有股处于控股地位，强化了国有股代表“用手投票”行使控制权的功能。中小股东利益既缺乏法律上的保护，也难以在公司决策和运作中得到体现，强化了中小股东“用脚投票”的功能。中小股东通过市场对经营者的约束软化，代理成本极高，公司效率低下。股东所有权控制失衡还会导致“同股不同权、同股不同利”的现象，并促使股票市场畸形发展。

6.为什么要实行“债转股”？“债转股”的目的在于降低国有企业负债率，提高市场竞争力，完善公司治理结构；同时盘活国有银行的不良资产、防范和化解金融风险，从而达到“双赢”的理想状态。但“债转股”这种没有办法的办法真的是“灵丹妙药”吗？真的能达到“双流”的境界吗？因为“债转股”会带来一系列风险，如何消除这些风险已成当务之急。

7．“抓大放小”缺乏理论根据。政府对国有企业改革有一个“抓大放小”的原则，学界对此基本持肯定态度。然而“抓大放小”的理论根据何在？“抓大”的目的是什么？如果“抓大”是为了更好地管理国有企业，小企业为什么就该“放”呢？“放小”的目的是“放活”还是放弃？如果“放小”能使小企业更好地发展，有什么理由不“放大”呢？若“放小”就是放弃，则明显存在对小企业的歧视。

8．让行业垄断继续吗？垄断者能利用其特殊的垄断地位收取高价，获取垄断利润。一般来说，垄断价格是边际成本的非递减函数，垄断者总能利用边际定价规则侵占消费者剩余，导致社会福利的净损失。垄断导致社会福利净损失不只是通过垄断定价侵占消费者剩余，还包括其他扭曲，一个重要的方面是垄断者的质量供给不足，特别是中国的行政性垄断行业表现得尤为充分。

9.国有企业与外资企业的不同待遇问题如何解决？改革开放以后，外资大举进入中国，直至今日仍享受着中资享受不到的待遇，这显然对国有企业来说是不公平的，也是导致国有企业效率相对低下的原因之一。如果不给予外资一定的优惠，势必影响吸引外资的规模，对经济发展不利。政府在这方面的决策处于两难之中，进退维谷。理论界对此也没有定论。

10．谁承担国有企业改革的成本？任何社会改革都要付出成本，那么该由谁来承担国有企业改革的成本？按“减员增效”的改革办法，很显然下岗者承担了大部分改革成本。但让一部分不幸的下岗者承担国有企业改革的成本显然不公平，国有企业的效率增长是以牺牲下岗者的利益为代价的。根据国家统计局发布的信息，我国现有失业人口600多万。但这个数字只包括登记在册的失业者，如果加上漏登的失业者和由于工厂濒临倒闭已处于失业状态的工人数，则中国目前的失业人数远不止600多万。如此庞大的失业人群会带来巨大的社会隐患，若不尽快解决，恐积重难返。应尽快研究出给予下岗人员补偿的具体方案。

二、国有企业改革的首要任务在于理论创新

社会主义市场经济的目标是更高的公平与效率，国有企业改革的目标同样是提高公平与效率水平。国企改革首先应当确定国有企业必须占据的行业，然后再寻求国有企业下一步改革的方案。沿着公平与效率的思路，可做如图l的探索，以期从根本上解决国有企业问题。



1.国有企业存在的必要性和应占据的行业。根据陈晓和江东对我国上市公司的股权结构与经营绩效的研究得出以下结论：国有股比例与企业业绩负相关，法人股比例与企业业绩正相关，流通股比例对相对净资产收益率没有影响，与相对主营业务利润率正相关。因此，通过降低国有股、提高流通股和法人股比例有助于改善经营业绩。也就是说，从效率的角度出发，国有企业没有存在的必要。尽管如此，各个国家均存在一定比例的国有企业，这是由于有关行业的特殊性质和经济外部性决定的。因国家安全和社会公益事业的需要，这类行业的产品应由国家提供。由此可以根据效率的原则找到国有企业应占据的行业是：提供公共产品的行业、高新技术产业及少数具有自然垄断性质的行业。公共产品一般具有正的外部性，市场供给不足。可以通过政府自己生产来解决市场供给不足的问题，即让国有企业占据这些行业。不产生正的外部性的行业，没有多少理由认为国有企业非要涉足不可，国有企业应及时撤退。对于产生负的外部性的行业，根据科斯定理，只要产权界定明晰，市场是有效的，通过市场上的讨价还价可以达到竞争性的均衡状态。

高新技术企业的创新如果得不到有效的产权保护，会对同行业的企业产生正的外部性。当民营高新技术企业预期到其投入创新的成本得不到相应的回报时，将引起创新投入不足，市场效率也相应难以提高。部分国防工业的科技含量也相当高，研究开发的投人大，与高新技术产业具有相似性。国防工业民营化会因为专利制度和相关市场制度不健全导致研究开发的投人得不到补偿，这既对这些企业不公平，也会引致研究开发的投入不足，市场效率低下，国防现代化受阻。

由于技术上的原因而形成的自然垄断行业，可以考虑由国有企业经营。但值得注意的是，随着技术的进步，有些本属于自然垄断的行业可以引进竞争，如电信、电力、铁路等。对于由规模经济所引致的自然垄断行业，国有企业不一定介入，完全可以通过反垄断方面的法律和政策来规范自然垄断企业的市场行为。反垄断政策可能会由于规模不经济而降低社会福利，但竞争有利于公平，促进企业创新，终会弥补暂时的规模不经济带来的损失。
2．国有企业改革的三个不可或缺的方面。关于如何改革国有企业，笔者认为，产权改革、市场环境改革、谁承担改革成本三位一体，缺一不可。从这三个方面综合考虑，可以从理论上对国有企业的下一步改革进行新的探索。

三、产权改革

对于国有企业的产权是否明晰，可做如下概括。国有企业的产权在形式上是清楚的，有一条明确的委托一代理链，即全民所有制采取国家所有制的形式来实现，全体国民委托政府经营企业，而政府又委托厂长、经理经营管理企业。这种委托一代理程式在计划经济年代虽然效率不高，但行之有效，企业的经营管理有章可循，经济系统运行平稳。国民经济的大起大落并非产权配置所致，而是连续不断的政治运动之故。然而形式上清楚的委托一代理关系造成实际上的产权虚置，企业的剩余控制权和剩余索取权都掌握在政府手中，企业（经营者）没有剩余控制权，所有者（全体国民）没有剩余索取权。笔者认为，处理好国有企业的委托一代理关系要在理论上澄清以下相关问题：谁是国有企业的所有人，或者说谁代表所有者行使权利？所有人委托谁经营企业？如何设计国有企业的治理结构？

我们不能忘记的是，国有企业的所有人是全体国民，政府只是代表全中国人民行使国有企业的所有权，这里就已经产生了委托一代理问题。分散的全体人民不可能对政府经营企业的行为进行很有效的监督，政府同样难以对众多的厂长、经理实行有效的监督。因此，为了缩短委托一代理键，降低委托一代理成本，可按以下框架改革国有企业：



1．政府是国有企业的所有人，厂长、经理是代理人。政府只在如上文所述的三个领域拥有国有企业，其他领域的国有企业应全面撤退。由于国有企业属于全体人民，是全体人民的劳动积累形成了今天规模庞大的国有企业，故必须还企业于人民。先由政府收购全部国有企业，然后让应全面撤退领域的国有股上市流通，国有企业产权就变成了一种可竞争形式的产权，国有企业可稳步撤退。对于国有企业必须占据的领域，除少部分由经理人员所持的国有股以外，绝大部分国有股则不可流通，国有企业控股权不可竞争。这样就不会剥夺全体人民的所有权，是公平之举。同时也将政府从无力经营众多国有企业的困境中解脱出来，使企业属于自己的所有人，让企业在市场中求生存，终将提高效率。由于国有企业必须占据的领域的所有权不可竞争，行业垄断问题无法消除，这就要求政府将国有企业的总体规模降低至极限。通过如此大刀阔斧的行动，国有与非国有经渭分明，极大地减少了因产权不清而引致的经济管理的混乱。政府成为国有企业的所有人，由政府在市场上寻找经理，并监督经理的行为。非国有企业的经营管理按市场法则运作，政府基本不加干预。

2．国有企业的治理结构应注重劳动的权利和对经理的监督。笔者认为，社会主义制度中的资本与劳动的关系应朝着合作的方向发展，因为人类社会的进步极大地依赖于个体之间的互相合作。在资本与劳动的博弈中，劳动总是处于弱势地位，劳动者的权利极易受到侵害。基于公平的原则，在社会合作基础上的利益分配就不应偏向资本，而应将资本与劳动摆在基本对等的位置。值得注意的是，虽然社会合作至关重要，但合作者的重要性不尽相同，不能因为强调合作而重蹈均等化分配的覆辙。那么，如何才能突出劳动的权利并强化对经理的监督呢？
可从以下几个方面人手。

首先，设立职工表决股以保障职工的权利不受侵害。在发达的市场经济体制中，还没有非常完善的机制确保企业经理不偏离利润最大化目标并且不伤害雇员的权利。不论国家的政治体制如何，我们没有理由相信政府会做得更好。职工表决股无剩余索取权，只能对国有企业经理的剩余控制权形成一定的制约。职工表决股的集合类似于职工代表大会，企业的重大决策必须参照持股职工的表决结果。职工表决胜不可转让，其权利与职工是否被企业雇佣相关联。

其次，鼓励经理持股，使经理与所有人的价值取向趋于一致。经理拥有少量股权将会激励他们追求自己的利益，随着经理股权份额的增加，其利益将与广大的所有人趋于一致，偏离企业利润最大化的倾向就会得到抑制。经理持股使他们在获得固定收入之外还获得了部分剩余索取权，从维护个人利益的角度出发，经理会努力工作，从而在一定程度上避免了“道德风险”和“逆向选择”问题。尽管经理持股不可能从根本上消除委托一代理方面的所有弊端，但肯定是有效的激励措施，经理持股比例与企业的业绩呈正相关关系。据分析，我国上市公司的经营业绩与公司高层管理人持股比例不相关。这是因为我国市场经济体制还不完善之故，只有完善的市场环境与产权改革相结合，才能从根本上提高国有企业的效率水平。我们完全可以借鉴国外企业经营者持股的做法，中国国有企业经营者持股具有一定的可行性。最后，聘请外部董事，完善稽察特派员制度，强化对经理的监督，进一步遏制经理对所有人权益的侵害。据研究，外部董事在监督管理人员方面比内部董事更能发挥作用。外部董事多为学术界或商界名流，他们注重自己的声誉，能有效地控制经理的行为。更为重要的是，外部董事可能会阻止内部董事与经理的合谋。维斯巴奇（Weisbach，1988）发现，以外部董事为主的董事会比以内部董事为主的董事会更易撤换公司的首席执行官。国企改革完全可以借鉴国外公司聘请外部董事的做法，一方面能帮助政府监督经理，另一方面也使外部董事（尤其是学界名流）学以致用，促进经济研究与经济实践的良性互动。
四、市场环境改革
l．培育经理市场。产业组织理论告诉我们，充分竞争的经理市场对经理偏离利润最大化行为具有较强的限制功能。这主要表现在以下几个方面：

第一，标尺竞争。将经理绩效与在相似条件下的其他经理绩效进行比较，可探知经理的努力程度。这种比较可能由于经理们面对各自独特的条件而得出错误的结论，但有着类似成本需求的企业经理之间的绩效比较还是基本可信的。一般说来，可以产业均利润率为基准。用标尺竞争的方法评价国有企业经理的绩效有一定的局限性，因为国有企业只涉足一些特定的行业（按本文的设计）。但标尺竞争的思想给我们以启迪，可以探讨适宜于国有企业经理的有关标尺竞争的指标体系，从而建立起优胜劣汰的机制。

第二，接管的威胁。偏离利润最大化目标会使企业的股票价值下降，引致侵入者购买企业，改善企业的管理，并将企业导向利润最大化目标。这种接管威胁有助于约束经理的偏离行为，因为接管是企业经营不善的信号，股东可能要寻找新的经理，原经理就会由于接管而失去岗位。经理自身的人力资本价值和竞争性的人才市场使得人力资本具有抵押功能。对被解雇的经理来说，其自身的人力资本价值会相应下降。即便国有企业本身不存在接管威胁，经理市场的竞争压力在相当大的程度上约束了经理的行为。这种竞争的压力给在岗或不在岗的经理人员提供了公平博奕的环境，也矫正了由政府官员任命企业经理所带来的对经理经营绩效评价的扭曲。

第三，外部机会的激励作用。充分竞争的经理市场能促进经理们努力工作，因为努力工作是企业绩效的基础。当经理的工作被证明是高质量的且被其他企业观察到，就可能有企业出高价吸引经理离开原岗位。能得到更好的岗位的可能性对经理具有激励作用，提高他们工作的积极性，从而提高效率。外部机会的激励作用对国有企业经理们同样有效，他们要想谋求更好的职位，就必须努力证明自己的能力，由此保证了国有企业的高效率。政府委托国有资产管理机构（如现行的国有资产管理局）经营国有资产，国有资产管理机构委托专门的董事会负责具体的国有资产，董事会在经理市场中寻找合适的经理，委托经理经营企业。一定有这样一条明晰的委托一代理链，一级向一级负责。其中的关键在于经理的经营绩效由市场评价，政府要根除腐败，向人民负责，受人民监督。

2．消除歧视。歧视在中国社会仍普通存在，破坏了公平竞争的经济环境。在歧视性经济政策中得益的市场主体缺乏竞争的压力，导致竞争不充分，市场没有活力。这部分说明了国有企业长期低效率的原因，因为国有企业在各种经济政策中享有特殊的照顾。由于存在歧视性的经济政策，国有企业在资金、人才、技术、市场营销渠道等方面都比乡镇企业占有极大的优势，这是摆在乡镇企业面前的类似于进入壁垒的障碍，乡镇企业必须突破这个壁垒才能与国有企业竞争。何故乡镇企业在竞争中节节胜利，国有企业节节败退？歧视性的经济政策是罪魁祸首之一。国有企业高高在上，高枕无忧。在不知不觉中，乡镇企业已悄然勃发，迎头赶上，并有超越之势。

消除经济政策上的歧视已成政府的当务之急，唯如此，才能营造公平竞争的市场环境，各市场主体的业绩才有较为客观的参照系，高效率企业才能在市场竞争中成长。与乡镇企业不同，“三资”企业在改革开放以后享受着种种非国民待遇，使得国有企业与中资民营企业在竞争中处于不利地位。改革之初，我们急需利用国外资金、技术和先进的管理经验，也为了消除西方世界的“恐社症”，迫不得已给外资提供优惠条件。这种特殊政策的历史使命已经完成，到了该大幅调整的时候了。因为这种外资优惠政策违背了按要素贡献分配的原则，极为不公平，以致举国上下对合资趋之若骛，“靓女先嫁”，“丑女也急着找婆家”，希望在合资中占点便宜。在一片合资热潮中，国有资产被严重低估，损失惨重。

经济政策的倾斜应主要从产业政策人手，国家可根据经济发展的阶段和今后的战略目标培育相关产业，对这些产业施以优惠政策，而不能因所有制和中资、外资的差别而享受不同的待遇。外资优惠政策并非“普照之光”，而偏爱沿海经济发达地区，中西部地区与沿海地区的差距因此越拉越大，成了两个档次的经济世界。这是有失公平的，我们不必对开放城市特别是经济特区的成就沾沾自喜。将大量的人力、财力投入任何一个狭小的区域，都可能建立起经济特区。我们要对“吃偏饭”的成就做出客观的评价，这个成就是不是“希克斯有效率的”值得经济学家深入研究。

最近，中央做出西部大开发的战略决策，这对缓解东西部差距会起一定的作用。经济发展的历史告诉我们，不平衡的区域发展水平最终会抑制经济的发展。因此，西部大开发战略为我国经济的平衡发展铺平了道路。但我们要谨记，经济发展有其客观规律，市场是根本依托，绝非依赖“运动”式的一阵风就可将经济发展水平吹上新台阶，要避免“大跃进”的悲剧重演。“发展是硬道理”，硬要发展似乎就没有道理。

五、改革成本应由社会共担

改革总要付出成本，天下没有“免费午餐”。国有企业改革有两个至关重要的问题亟待政府出台相关政策，一是企业的负债如何处理，二是如何安置富余人员，实行减员增效。按照本文的设计，由政府收购国有企业，然后出售给公众。对于那些资不抵债的国有企业来说，难道还要它们拿出一笔钱赔嫁吗？这是不现实的。如果将所有的国有企业负债一笔勾销，则完全忽略了不同企业间业绩的差异，隐藏了企业发展前景的信息，似乎不可取。由此看来，只能用“债转股”的办法，暂时化解国有企业的债务。这里有个问题，即政府如何收购国有企业，用什么方式出售？若政府出资收购国有企业，只能将资金在全体国民中平均分配，这有可能引发通货膨胀，造成经济混乱。唯一可行的办法是分配认股权给公众，公众凭认股权自由购买国有企业的股票，最终达到国有企业民营化。对于资不抵债无人问津的企业，应毫不犹豫地清产核资，实行破产。对政府必须占据的行业中的国有企业，则公众无权购买其股份，只允许经理持有少部分股份，由政府以所有人身份按市场法则运作国有企业。

国有企业的低效率并不完全是国有企业的厂长、经理之过，更非企业职工之过，而是制度使然。故不能让国有企业特别是一部分下岗职工承担全部改革成本，而应由整个社会承担才公平。通过社会捐献解决下岗问题显然是杯水车薪、无济于事，只能在政府、企业、职工三者之间权衡，找出改革成本的承担者。该由政府、企业、职工大致均摊改革成本，还是由某一方面负主要责任？笔者认为，应由政府对国有企业改革负主要责任，因为国有企业问题是政府长期以来的计划经济体制造成的。

国有企业民营化以后，企业职工与企业之间只存在雇佣和被雇佣的劳动合同关系。只要企业没有违约，当雇佣时间到期，劳动合同关系自动解除，任何企业都没有义务对曾经在该企业工作过而后来失业的人负责。没有民营化的国有企业也应参照民营企业进行经营管理，以免又重新陷入企业办社会的任格。对于下岗职工，政府要尽快研究出补贴方案（如何补贴及补贴多少）。要使下岗公平，就必须让下岗对象有选择的自由，让他们在下岗和不下岗之间感到基本无差异。补贴下岗者可以一次性买断，也可以按月或按年发放生活费。针对这两种不同的补贴方式可以分别采用两种不同的办法获取补贴标准：一是问卷调查法，二是国际比较法。

问卷调查法可以得出一次性买断的补贴标准。设计一种调查问卷，在问卷中给出各种不同数额的一次性下岗补贴，并说明下岗后政府与下岗者互不相欠，让被调查者在每个数额下选择下岗或不下岗，大约一半人选择下岗而另一半人选择不下岗的对应补贴数额就应是政府提供的一次性补贴数额。经济学研究的前提是人都具有理性，至少是具有有限理性，这种一半对一半的选择，从总体上表明人们对下岗与否并无明显的偏好，因此，这个补贴数额是公平合理的。补贴过多不可取，这会促使很多人谎称失业或下岗后不愿努力寻找工作，势必降低效率。这里有个不同工龄员工应区别对待的问题，因为在计划经济体制下实行低工资高积累政策，工龄长的员工提供的劳动积累相对较多，在具体规定中应当考虑这方面的因素。

国际比较法可用来确定月或年生活费补贴标准（相当于国外的失业救济金），其基本思想是，补贴标准要与国家的经济发展水平相适应。西方发达市场经济国家的发展水平没有太大的差距，而补贴标准却相差很多，福利国家的补贴标准显著高于其他国家。评价福利制度的优劣不是本文的话题，可以采取折衷的方法确定我们的标准。先对若干市场经济国家的失业救济金标准进行统计，取其均值，再与其人均国内生产总值的均值相比，得出一个比例系数，这个系数应该说具有普遍意义，同样适用于我国。根据这个系数，就可以确定标准。根据这个标准，可按时发放补贴，直到下岗者重新上岗为止。

面对庞大数量的下岗职工，政府具有完全承担补贴他们的财力吗？回答是肯定的。人浮于事的政府机构吞噬了巨额财政收入，每年仅用于公款吃喝的资金就数以千亿计，还有各种名目繁多的公款旅游、公款考察、公款出国等，不一而足。政府机构改革以后，完全可以腾出一部分财力补贴下岗职工。在政府机构改革中被裁减下来的冗员也应享受补贴，补贴标准当与下岗职工享受的标准基本一致，不能高人一等。因为政府公务人员中的大部分既非通过竞争上岗，也未为国家经济建设提供多少劳动积累，没有理由享受更高的补贴标准。

作者：邱 风来源：《财经研究》（2001年第6期第27卷