国外解决地区差距的宏观政策

2001-04-17

【摘要】文章分析了一些国家调控地区差距的主要做法和经验，并据此提出，我国解决地区差距必须从明确区域政策目标、强化宏观调控、培植增长点、加快基础设施建设和成立管理机构等方面采取措施。

[关键词]地区差距；宏观政策；启示

地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概不例外，区别只是这种差距的程度、产生的原因、治理时机的掌握和政策措施的着力点等有所不同。在解决地区差距过程中，一些国家采取了一系列有效的宏观政策和措施，积累了丰富的经验，其中有许多是带有规律性的东西，对我国解决地区差距问题是大有裨益的。

一、国外地区差距的基本情况及其解决的宏观对策

对地区差距，目前尚未有统一的衡量标准，大家一般是从不同的角度和方面去认识和把握的。对于各个国家地区差距的基本情况，由于计算口径、指标选择和区域划分单元的不同，客观上存在一定的差异，我们不能把它绝对化，只能大概折射出这种差距的程度和趋势。一般认为，在发达国家，美国的地区差距较大。在发展中国家，前南斯拉夫的地区差距较大。在解决地区差距时机的选择上，虽然各个国家的情况不尽相同，具体掌握上有所区别，但从经济发展过程和水平看，大致也有一个量的参考尺度和标准。一些发达国家在实施国民经济区域均衡发展战略或政策时，其人均GDP一般都在500美元以上。1933年，美国成立“田纳西河流域管理委员会”时人均GDP也超过500美元；1992年英国设立“工业迁移局”时人均GDP也在500美元以上。

各国在解决地区差距时所采取的宏观政策主要有以下几个方面：

1．把解决或缩小地区差距作为明确的区域政策目标。各国在解决地区差距过程中，大多都把缩小地区经济差距作为区域政策或国家政策的首选目标或主要目标。美国政府是在本世纪20年代之后开始对区域发展进行干预和采取措施的，其区域政策一开始就把促进落后地区的自然发展，缩小收入和生活水平在空间上的差距作为主要目标。从60年代开始，日本也是把促进地区间的均衡发展，消除经济布局中过密和过疏问题，缩小经济活动的地区差异作为区域政策的主要目标。意大利、巴西等国家也把促进落后地区发展，缩小地区差距，保证国民经济的协调和均衡发展，作为一个时期区域政策的目标。

2.对落后地区实行政策倾斜和经济扶持。这些政策涉及财政、税收、金融和投资等各个方面，包括实施财政补贴、税收减免、货款优惠、贷款担保及加大投资和提供信息服务等。

实行规范的财政转移支付制度是各国解决地区差距的通行做法，也是各国缩小地区差距、实行地区公共服务水平均等化最基本的手段。美国财政由联邦、州和地方三级独立财政组成。在美国，许多公共服务项目如教育、公共卫生和道路建设主要是由州和地方政府承担的。在这方面，联邦政府以其所集中的财力通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。一般来说，联邦政府要把财政支出的10％左右用于补助州和地方政府，其中大部分拨给了落后地区。德国联邦政府把财政支出的20％用于补贴低于各州平均水平的穷州。日本政府直接用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方财政的税收以补地方自主财源的不足部分，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距，效果十分明显。1989年高收入的东京地区财政能力指数为1．527，低收入的四国地区为0．25，前者是后者的6．1倍。实行财政转移支付后，东京地区财政能力指数仍为1．527，四国地区则提高到1．032，前者只相当于后者的1．5倍，两者的差距大大缩小。另外，日本政府还在金融体系内专门设有面向落后地区经济发展的开发公库。

为搞好财政转移支付，各国都非常重视财力的集中，保证国家掌握足够的财政收入。其具体做法，一是中央政府多收一块，保证其财政收入占政府全部财政收入的比重大于地方政府财政收入的比重。如法国政府将100％的增值税掌握在中央手里。1992年，美国联邦、州和地方三级财政收入占全国财政收入的比重分别为57％、26％和17％。二是中央政府从富裕地区多收一点，即中央政府通过所得税和增值税等税收手段从发达地区或高收入地区多集中一点收入。

在促进区域经济协调发展时，各国都对落后地区采取税收优惠政策。20世纪50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策（当时的利润税率为28％－36％），以鼓励企业家向南方投资。美国联邦政府为鼓励资本向落后地区流动，还专门扩大了州和地方政府的税收豁免权。同时，美国还实行能自动调整地区收入差距的累进税制。法国则在洛林、诺尔一加莱两个重点地区实行“无税特区”，即到这两个地区投资办厂创造就业机会者，除3年内免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税名种社会杂税和分摊。

对落后地区工业的发展进行扶持，也是一些国家解决地区差距的重要做法。在这方面，意大利较为典型。其具体做法：一是直接增加对工业的投资。如1966－1970年，政府设立的“南方公共事业特别工程基金局”投入南方工业部门的资金占总投资的比重由1951－1955年的9％提高到63％。1976年至1984年，为扶持南方企业的发展，国家共向南方拨款34万亿里拉。二是对国有企业的投资进行地区比例调控。政府规定，国家参与制企业向南方的投资必须占工业投资的相应比重。三是对投资者给予政策优惠和经济扶持。政府对到南方兴办工厂的投资者给予特殊的优惠和资助，规定南方新建企业、扩建或改造老企业，给予占固定资产投资总额40％的优惠贷款，利率为普通利率的30％，期限为15年。此后又进一步规定，对于设备更新和进行结构改造的企业给予投资总额70％的优惠贷款，并减少南方企业的增值税和法人所得税。美国、英国等国家也通过采取补贴的形式对落后地区的企业进行援助。美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约40％的投资补助。英国政府自1984年起对受援地区内的公司。每创造一个就业机会补贴3000英镑，并对落后地区实行多种形式的资本补贴。

在政府扶持方面，有些国家还注意保持国内市场的统一和有关政策的协调。如美国以法律的形式禁止各地区限制商品流通和要素流动，规定各地区不得槁“‘诸侯经济”，以促进地区经济的一体化。这些政策措施对促进落后地区的发展，都起到了非常重要的作用。

3.对重大开发性项目进行直接投资和建设。在落后地区的开发中，有些国家除了实行财政、税收政策扶持外，还对一些急需办而地方又无力办的大型开发和建设项目进行直接投资。如从30年代开始，美国联邦政府曾直接投资建设了落后地区三大开发工程和项目。一是从30年代至80年代末的田纳西河流域工程，二是从60年代初实施的阿巴拉契亚区域开发工程，三是哥伦比亚河的水电建设和流域开发。对三大工程的开发建设，联邦政府投入了大量的财力，仅阿巴拉契亚区域开发，到1981年国家就投资了杨亿美元。巴西政府在开发北部亚马逊地区中，对具有战略意义和长期效益的重点项目也进行直接投资和扶持，并为此专门设立了“亚马逊投资基金”1958年以来，意大利政府把其采购资金总额的30％投向了落后的南方地区。

4.帮助落后地区进行基础设施建设。这些基础设施包括高速铁路、普通铁路、高速公路、大型航港、大型水利设施、防洪设施、重要桥梁、港口、通讯设施、电力和水力设施等。50年代初，意大利政府曾拨专款用于落后地区――南方的铁路、港口、水电等基础设施建设。据统计，1950一1957年，意大利政府所属的“南方公共事业特别工程基金局”用于铺设供水管道，修建公路、铁路、港口等基础设施的资金占该局直接投资的50%以上。根据日本企划厅计算，1980年日本用于基础设施建设的公共投资占地方政府支出的比例，全国平均为9％，低收入的北海道地区为17％，东北地区为14.7％，北陆地区、中国地区和九州地区分别为12．4%、12.6％和12、0％。日本政府不但注重落后地区的交通通信、电力等生产性基础设施建设，而且还注重生活及文化性基础设施建设。美国政府在落后地区的开发建设中，也十分注重水、电、路等基础设施建设，30年代所实施的田纳西河流域开发工程以及其他工程，实际上主要是改善基础设施条件。

5．鼓励和支持社会各方面参与落后地区的开发和建设。50年代中期至70年代中期，意大利政府为推动南方地区经济的发展和工业化进程，特制定优惠政策鼓励企业家以及社会各界向南方投资。一是对到南方投资办厂者除实行贷款和利率优惠外，还实行税收照顾和经济资助，包括免征所得税10年，厂房建设经费由政府补贴25％，机器设备购置由政府补贴10％。二是规定国家参与制企业须将其工业投资总额的40％和新建企业投资的60％投向南方。1967年，巴西政府为鼓励社会各方面到落后地区投资开发，曾在北部亚马逊地区的玛瑙斯建立起自由贸易区，规定在特区内设厂的私人企业10年内免缴所得税，用于扩大再生产的进口商品免交进口税，从国内其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税。通过政策吸引巴西各地的私人企业和来自美国、日本、荷兰等国家的外商纷纷在特区投资办厂。

6.促进人口和劳动力在地区间合理流动。利用市场机制，建立国内统一大市场，促进要素特别是人口和劳动力的流动，也是欧美各国和一些发展中国家缩小地区差距所采取的重要手段和措施。这种流动包括两种形式：一种是人口从落后地区向发达地区顺向流动和迁移。二战后，法国就曾经有过这种流动。通过落后地区人口迁出和减少，使得人均收入水平相对上升，与发达地区的相对差距缩小。另一种是人口从发达地区向落后地区逆向流动和迁移。美国历史上解决东南部地区的发展中曾有过这种流动。目前，印尼也在通过这种逆向移民方式解决地区差距，它主要是由经济发达的爪哇岛向外岛移民。近20年，其移民总量已达400多万人次，政府的长远目标是移民2000万人。

7．加强对落后地区的教育投资，为其经济发展提供必要的人力资源。在这方面，美国等国家的经验可资借鉴。60年代，美国联邦政府为缩小南部地区与北部地区经济社会发展水平上的差异，尽快振兴南部经济，满足南部落后地区对人才的需求，大力增加对南部的教育投资，以推动教育事业的发展。这期间，其人口不到30％的落后地区所得到的联邦教育支出占联邦支出的45％。联邦政府大量的教育投资为缩小落后地区与发达地区之间的经济发展差距提供了重要的人力资源。8．建立健全落后地区开发和管理机构。为加强区域政策的制定，加强对经济活动的干预，保证区域政策的有效实施，许多国家都设有专门的针对落后地区开发的区域经济管理机构。这些管理机构，有的除负责制定有关政策和进行区域管理外，还负责制定地区综合开发计划、筹措开发资金和进行基础设施建设。1933年，美国政府根据“新政”中的有关法案所成立的“田纳西河流域管理局”就是一个直属联邦政府的、拥有对该流域经济活动进行直接干预的权力较大的政府管理机构。1950年，意大利政府在其南方的开发建设中，专门成立的“南方公共事业特别工程基金局”也是一个管理协调机构。1984年该局的使命完成后，意大利政府又设立了促进落后地区经济社会平衡发展的新的特别干预机构――南方发展促进公司及其他有关促进公司。德国从联邦政府到地方各级政府都没有专门负责区域政策的委员会。从80年代开始，巴西政府也先后在落后的东北部、中西部和亚马逊三个地区设立开发署、专司落后地区的经济开发和管理。

9．实行区域开发政策的法律化。为保证有关政策的落实，保持政策的稳定性和连续性，许多国家都把解决地区差距的区域政策上升为法律法规，通过法律法规的形式体现出来。在这方面，德国、美国等国家较为典型。如德国《联邦基本法》规定，联邦各地的发展和居民生活水平应该趋于一致。《联邦空间布局法》规定，联邦领土在空间上应该得到普遍的发展。《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州共同出资（各出50％）对落后地区的开发给予补贴。

60年代以来，美国政府也通过制定一系列法案来解决地区差距，促使区域经济均衡发展，如1961年制定了《地区再开发法案》，1962年制定了《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》，1964年制定了《经济机会法案》，1965年制定了《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》等。

从总体上看，各国区域政策的制定和实施，都取得了一定的成效，其中尤以美国、德国、日本以及巴西等国家的成效较为明显和突出。美国政府经过近半个世纪的努力，其国民经济在空间上基本上达到了均衡增长的目标，各州的经济实力虽然还存在着一定的差距，但这种空间差距已大大缩小，也可以说是在适度的范围内。德国通过实施加快落实地区发展的经济政策，有效地控制了经济活动的空间差异，促进了国家的稳定和国民经济的振兴，使德国一跃发展成为经济强国之一。日本政府所采取的区域均衡发展政策，一方面缩小了区域发展差距，另一方面为国民经济的快速发展提供了重要条件。目前日本人均国内生产总值已经超过西方其他一些经济大国，经济总量已达到美国的70％，成为举世公认的世界强国之一。巴西政府从50年代中期着手解决南北发展不平衡以来，经过30多年的努力，三大落后地区的经济发生了很大变化，初步改变了地区发展不平衡的局面，对全国经济的发展起到了重要的促进和推动作用。

二、对我国的若干启示

国外解决地区差距方面的做法和经验，有许多可以称道的地方，它不但遵循了市场经济的发展要求，而且也立足于各个国家的基本国情。对我国来说，这些做法和经验，无疑有着非常重要的启示作用。

1．解决地区差距，必须制定明确的区域政策目标，提出明确的任务和要求。只有制定明确的政策目标，提出明确的政策任务和要求，才能确保区域政策的有效实施，才能把区域开发和有关政策落到实处。根据我国的基本国情，今后一个时期，我国区域政策总的目标是，在为各地区提供公平发展机会的前提下，适时调整经济发展战略，加大调控力度，尽快缓解东西部差距继续拉大的趋势。在此基础上，再经过一段时间的努力，进一步把东西部差距缩小到适度的范围内。围绕这一目标，首先要处理好公平与效率、整体利益与局部利益、近期发展与长期发展的关系。一方面我们必须正视东西部差距的现实，充分认识解决东西部差距的必要性和迫切性，另一方面又应当明确，我国东西部差距的解决，只能在加快整个国民经济发展的前提下，通过综合国力的增强，通过国家政策的调整和宏观调控的加强，通过东部沿海地区的示范、辐射和带动来逐步进行，而不能一步到位，不能用牺牲东部和整体发展的办法来寻求和换取西部的发展。在政策取向和选择上，自20世纪90年代中期开始，首先应当调整发展战略，即由差别发展转向协调发展，从外部加大对西部地区的经济扶持和政策倾斜，帮助西部地区打基础、调结构，使西部地区保持一定的发展速度，保证东西部差距不被继续拉大或拉得很大，进而缓解东西部差距拉大的趋势。然后，再经过一段时间的努力，通过西部地区自身的努力和国家以及发达地区的扶持，进一步加快发展速度，使地区差距逐步缩小，保持在适度的范围内。

2．解决地区差距，必须强化国家的宏观调控和政策支持。实行国家强有力的宏观调控，是解决地区差距最为重要的条件。落后地区只有借助于政府的力量，靠行政这只“看得见的手”，才能尽快起步，加快发展，并最终缓解和解决差距。对我国来说，加快对中西部地区的调控和支持，就是要实行地区倾斜与产业倾斜的有机结合，对落后地区给予重点倾斜和扶持。这些调控措施包括：实行中央财政转移支付制度，逐步增加对西部地区的财政支持和建设投资，调整工业布局以引导某些资源加工和劳动密集型产业向西部地区转移；进一步理顺资源性产品价格，以增强资源丰富而经济落后的西部地区的自我发展能力。此外，为保证西部开发有相应的资金保障，还必须建立西部开发促进基金和西部专项开发基金。

3．解决地区差距，必须着力培植落后地区新的经济增长点。通过“点”的培育，带动整个“面”的发展，这一点也是国外加快落后地区开发的重要做法。对我国来说，一是可以考虑在合理规划的前提下，尽快在西部地区发展一批区域性中心城市和大城市，使之能成为带动区域发展的经济中心；二是可以考虑在西部地区建立一批具有示范性质和效应的加工贸易区、经济协作区和经济开发特区，其性质如同早期沿海地区的经济特区一样，可以作为新的经济增长点。

4．解决地区差距，必须积极引导发达地区与落后地区之间进行经济技术联合和协作。发达地区必要的支持，是落后地区加快发展不可缺少的条件。对我国来说，这种支持需要更多地以联合和协作的形式出现，最大限度地发挥东部地区的示范、辐射和带动作用。从我国各地的发展看，经过改革开放十几年的发展，东部地区已有相当的实力来帮助和支持西部地区的发展。从经济总量看，1995年广东、江苏、山东三个沿海经济大省的国内生产总值都超过了5000亿元，各省1％的国内生产总值就相当于甘肃、贵州90％和80％的国内生产总值。加强东西部联合，国家可以统一协调政策，实行东西部省市和地区之间的目标结合和结对扶持，促使东西部之间在互惠互利和优势互补的基础上开展经济技术联合和协作。事实上，我国东西部之间在客观上也存在着优势互补的条件。加强东西部的联合和协作，不但可以促进西部地区的发展，而且也有利于加快乐部地区的发展。

5．解决地区差距，必须重视落后地区的基础设施建设。从国外的经验看，加快落后地区的开发，必须把基础设施建设放在首位。特别是交通、通信、水利等投资比较大的基础设施建设项目，国家应在通盘考虑和科学论证的基础上，给予重点扶持和安排。在投资方式上，借鉴国外的经验，除了国家投资外，还应当鼓励和支持地方、企业乃至个人和外资共同投资和建设。通过适当超前的基础设施建设，为落后地区的经济开发乃至起飞创造必要的条件。

6．解决地区差距，必须重视建立区域经济的管理机构及其监测系统。促进地区经济协调发展，加快落后地区的经济开发，除了要有宏观政策强有力的调控和引导社会各方面的参与外，还必须成立专门的管理机构。一方面要通过这个机构贯彻执行国家有关的宏观调控政策，监控地区差距实情，监督落实有关规划和措施；另一方面要通过这个机构，对区域开发中方方面面的关系，诸如地区与地区之间、部门与部门之间、上下级之间等方面的关系进行必要的协调。对我国来说，也需要建立面向中西部地区经济开发的区域经济管理机构和监督系统。以此协调有关政策的实施，协调有关方面的关系。同时，对东西部经济发展水平、收入差距、居民生活水平等相关指标进行监控，为决策提供科学依据。

此外，国外的做法和经验还告诉我们，缺乏高素质的人才是落后地区经济和社会落后的深层次原因。因此，加快落后地区的开发，必须重视落后地区人力资源的开发，必须加大对落后地区的教育投资和支持，这是解决问题的根本之策。

作者：赵英兰 纪鹤来源：特区经济与港澳台经济