四川：农村劳动力转移对策研究

2001-07-11

进入新世纪，转移1200万四川农村剩余劳动力，实现3870万农村劳动力充分就业积极开发农村人力资源，不仅是四川省国民经济持续、健康、快速发展的重要基础，也是保证四川政治安定、杜会稳定进步的基本条件，更是认真实施西部大开发，实现四川社会经济新跨越的重要任务。只有真正解决四川农村剩余劳动力的稳定转移和劳动力资源的充分开发利用问题，才能在未来十年内实现四川国民经济和社会发展赶上全国当年平均水平的战略目标。本报告在对新世纪四川农村劳动力转移就业特点进行分析的基础上研究新时期农村劳动力转移面临的严峻形势，提出实现农村劳动力转移，就业的可行性对策利措施。

一、特点和变化

四川农村劳动力转移与就业与四川农村经济和整个国民经济基本同步。在经历了建国以来的“封闭单一”、改革开放后的“起步”，治理整顿时期的“减速”、邓小平南巡讲话后的“加速”和1995年以来的“稳定”转移五个阶段后，进入新世纪以来。我省农村劳动力及转移就业呈现以下特征：

（一）四川农村剩余劳动力规模庞大，向非农产业转移速度明显慢于全国，就业多元格局已经形成，但传统分布仍来得到根本改变

2000年四川农村总劳力达3870万人，占全省社会劳动力的71.02％。虽然四川自然条件差农业基础脆弱，平均农业资源特别是平均耕地占有量低于全国水平（低45％）但农村劳动力主要在农业领域就业，在非农领域的仍然偏小（年内非农领域就业时间在6个月以上），仅1134.2万人占乡村劳动力的29.3%；比全国及中部、东部低4.1、O.3、13.3个百分点。四川农业内部结构调整和产业化经营步伐较慢，虽然常年或季节性进入农村基础设施、农田水利、农村电网，道路、建材市场等大量增加．但在农业领域就业人员中从事种养业的仍占95%农业内部传统就业格局仍未打破（见图表1）。

在非农领域就业人员。中主要从事工业，建筑业和批零贸易餐饮业（见图表2）

（二）跨区域劳动力转移就业增加农村就业和城市就业直接交汇，劳动力城乡互流并存。

1、农村劳动力跨区域转移就业特征明显，城镇劳动力向农村转移开始出现。全省离开本乡（镇）到县外就业占14.2%，且呈逐年上升态势，但85%的仍留在当地乡村。在跨区域流动就业中进入城市的占81.21%，到异地农村的少，仅占18.7%。到省外流动就业的多，占外出就业人员总数的52.6%，在省内的相对较少。在农村劳动力大量涌进城镇务工经商的同时。农业产业化龙头企业和城镇下岗职工开始把就业目标转向农村，从事高产、优质、高效的种养业及农产品加工销售等行业．就业人数上万入。

2、农村劳动力进城就业的行业传统，已开始由体力型向素质型转变（见图表3）。过去主要从事的是脏、险、苦、累、差的行业和工种，是典型的体力型劳动。经过多年打工生涯的磨练加之九年制义务教育进一步普及和职业培训力度的加大，在专业技能、法律意识。道德观念，思想水平等诸方面都有明显提高，外出劳动力中中青年和具有一定文化或劳动技能者增多，正逐步由体力型向素质型转变。据调查，除占外出劳动力总数2.8%的人识字很少或不识字外，大多数外出劳动力均有一定的文化和技术特长，其中，初中以上文化程度占外出劳动力的71.1%比1990年的57.1%增加14个百分点、受过职业教育或培训的由1994年的12.3%上升到1999年的24.82%，增加了12.44个百分点。

(三)跨省、跨国的劳务输出与劳务输入并存，劳务输出已成为我省农村经济的一大支柱产业成为农民增收的主渠道。

经过二十多年的不懈努力，四川劳务输出取得显著成效，据调查，2000年出川劳工人数达460万人；从省外通过邮局和银行汇回的劳务收入达210亿元；外派劳务人数达1.1万人，收入8.8亿元实现了外派入数长期在1万人以内徘徊的历史性突破。据调查，全省平均劳务收入已经占到农民人均纯收入的23％（见图表4）；一些突出的地方如南充市，全市平均劳务收入已经到农民人均纯收入的45%以上，人均纯收入增量中，劳务收入已占50%左右。

实践证明，劳务输出成为我省农村经济的一大新兴产业已威为农民增收的主渠道。可观的劳务收入和回乡创业的现代农民，成为四川农村经济和社会发展的重要物质基础和人才基础。进入新世纪，我省劳务输出呈现以下特征：

1、输出区域由东部向西部转变。由于国家宏观经济环境发生变化和产业结构的调整东部沿海地区给农村剩余劳动力的就业机会正在相对减少。随着西部大开发及”东企西移”、“外资西进”，西部地区正形成新的经济热点劳务需求正逐步增大。1999年四川向东部转移劳动力2656万人，比最多的1993年下降了6.5个百分点；而向西部地区转移劳动力达110.6万人，比1990年增加94.5万人，增长约7倍。

2、组织形式由无序向有序转变。外出务工自助化程度正逐渐提高，依靠自助形式占我省外出劳动力的70%左右；各地通过政府部门、企业组织成建制的输出和机构组织的输出占外出劳动力的20%左右：其余则是自发外出。前两种均为有序流动就业方式。

3、由季节性、临时性务工向常年性务工转变。随着土地承包制度的完善，土地使用权流转己在各地推广开来，外出务工经商者通过转让土地承包权等形式，相对固定地、常年性安心在外务工，目前全省农村劳动力1年内累计转移时间在6个月以上的常年性转移的劳动力由1990年的149.7万人增加到1999年的567万人，增长约4倍。

4、由单枪匹马外出务工向举家外出务工转变。据省农调队抽样调查，举家外出务工成为近来劳务输出的新特点。2000年全省举家外出务工农尸达101.9万户，比1997年增加20万户。据省农调队典型调查，仅去年就有50万农民举家迁人城镇增长速度时显加快。

5、由不定型输出开始向永久型转移转变，通过进入城镇务工经商或跨省区流动就业，部分农村劳动力已实现了由不定型的劳务输出向永久型转移的转变。如全省1000个试点小城镇2000年已吸纳农村劳动力100万人；南部县农民向新疆永久转移1.2万人；少数务工人员因在省外大城市工作突出获得当地户籍。

6、最后值得一提的是，近年来随着四川对外改革开放，输入劳动力也正在呈增长态势。目前仅温州人在四川经商办企业的就达17万。输入劳动力给四川注入了资金、技术、信息、管理经验和全新观念，通地兴办企业也给我们提供了一定的就业机会。

综合以上分析，可以得出，当前农村劳动力转移就业是一个相当浩大的社会经济系统工程，不能仅依靠农业农村内部解决，必须建立健全城乡统一的劳动力市场，努力开拓海外劳务市场，积极推进城市化进程，才能使劳动力要素在更大范围内自由流动和优化配置，才能为农村就业开辟新的空间。

二、机遇和挑战 

影响新世纪我省农村劳动转移的因素相当复杂。直接因素包括国民经济增长速度，第一、第二、第三产业的发展速度及产业结构变动，不同产业的就业弹性，城市化的推进速度和城乡统一的功动务市场形成等，以及劳动保护、保障政策法规的制定、执行；深层次的因素主要取决于资本积累率、技术进步率、综合要素生产率，以及资格/劳动要求配置类型的选择等；外部因素包括国家实施西部大开发战略的力度，加入WTO及国际贸易关系变化的影响。特别需要指出的是，当前和今后一个时期，我国国民经济将处在战略性结构大调整过程中，我省农村经济和城市经济结构调整的压力很大，作为先兆，90年代中期以来出现的通货紧缩、实际就业率下降等非常规性变化，且变化的前景尚不明朗，这就为分析新世纪农村劳动力转移带来极大困难；并且伴随未来30年内的农村人口生育高峰，四川省每年将有50万左右的新增农村劳动力出现，耕地总量和人均占有量刚性下降，因此，根据四川的自然条件、社会经济环境和农民文化技术素质，在新世纪四川农村劳动力转移所面临的形势是相当严峻的。

（一）农业就业人数净减少成为新时期我省农业发展的内在要求和客观趋势

从90年代中期开始我省农业就业已进入了“双下降”时期，即不仅就业份额下降，而且就业的绝对数量也同时下降，这表明我省开始进入农业劳动力加速向非农产业转移的时期。进入新世纪，随着国家西部大开发战略的逐步实施国家及社会各方面将加大对四川农业的投人力度，将使农业生产条件明显改善；新型农业生物技术、信息技术，工厂化农业、设施农业将给一家一户经营规模过小、技术落后、信息不灵的农业生产带来新的革命。四川农业发展将进入资本，技术加速替代劳动的时期，这将预示着农业劳动力就业“双下降”趋势进一步强化。

另一方面我省农业相对于非农业产业劳动力生产率的差距越来越大使得农村劳动力转移的拉力加强。2000年我省非农产业劳均国民生产总值（CNP）是农业劳均GNP的一倍，比1990年的3.93倍明显扩大。换句话说，自1985年以来尽管农业就业份额在下降，甚至90年代就业人数也开始下降，但农业CNP份额下降的速度更快，这就导致了近年来我省农民收入增长速度趋缓，城乡收入差距扩大，同理说明农业内部的就业压力在不断积蓄，农村剩余劳动力向非农产业转移的内在冲动愈来愈强烈。

与此同时，加入WTO也将进一步加快我省农村劳动力的转移。自1995年以来，我国主要农产品的价格水平已经超过国际市场的价格水平。加入WTO后，意味着我省农业不仅直接面对国际农产品市场激烈的冲击势必要求我省农业按照比较优势原则加快农产品结构，农业结构及至区域布局的大调整。而国内和省内农业结构和区域布局的大调整势必加快农业劳动力向非农产业转移的速度。有专家预测，在完全自由竞争的情况，我国加入WTO后仅种植业就要丧失300万个就业岗位。

（二）乡镇企业吸纳农村劳动力的能力下降，但就业总量呈扩张趋势

1、乡镇企业吸纳就业的能力明显下降。改革开放以来，尤其是80年代以来，乡镇企业作为我省转移农村剩余劳动力的主渠道，为农村经济的发展和农民收入的增加做出了巨大贡献，也为减轻整个国民经济的就业压力开辟了新的路径。但是，近年来，除少数在市场竞争中跨人现代企业行列以外，多数企业则是惨淡经营，其中不少濒临破产倒闭边缘，发展速度和效益连续下滑，吸纳就业的能力明显下降，只及八十年代平均吸纳量的三分之一左右。

2、体制改革的政策性影响。近两年乡镇企业从业人员出现了负增长，主要有以下三个特殊原因。第一，1997年调整乡镇企业统计口径一些个体和不成规模的私营企业被排除在外。第三，自1996年国务院要求关闭淘汰镇企业中易造成污染的“十五小”企业和相应产品。目前，我省有上千家资源型小乡镇企业被强制关闭，第三，乡镇集体企业改制因素，乡镇企业股份合作制1997年后形成高潮，改制过程中的企业均倾向于裁减人员，仅此一项全国减少从业人员300万人，我省减少几万入。

3、乡镇企业就业弹性明显下降。进入90年代，相同的固定资产带动就业的能力自80年代以来下降了2.8倍多，即使扣除投资品涨价因素仍下降1.3倍左右。就业弹性下降导致的乡镇企业就业能力减弱的原因，除了企业自身不断提高技术水平这一正常因素外，企业规模小，高度分散、产业结构畸轻畸重等因素则是主要原因。

从以上分析，我们认为：虽然乡镇企业就业弹性下降，但2000年基本遏制住了自1997年以来连续三年速度、效益增长放慢的势头通过产权制度改革将有利于改进自身的要素市场和布局条件。从而增强其就业扩张能力、乡镇企业就业的总量还是应该呈扩张趋势。

（三）小城镇建设总体水平不高，城市化严重滞后，吸纳农村劳动力的功能较弱，但今后发展空间巨大

1、小城镇建设总体水平不高，吸纳农村劳动力的功能较弱。改革开放以来，四川省农村小城镇建设取得了长足发展，但总体还不高，与东部、中部及全国仍然存在较大差距。由于公共设施不足、乡镇企业集中度低、经济总规模偏小、产业结构不合理等因素使得小城镇与农村差别小，对农民的吸引力不够。四川平均每个镇非农业人口为1853人，比全国少10%以上，企业个数和企业从业人员少20％以上。同时，小城镇现行管理体制存在的弊端，农民进入小城镇也并不顺畅。一是户籍制度的阻碍；二是土地使用权流转市场尚未正式建立，农民把土地作为基本的社会保障，使用土地所花的代价和转出土地的补偿都很低，没有足够的经济实力和预期社会保障机制必然使农民很难下决心弃地进镇。

2、大力推进城中化进程，可能给农村劳动力带来巨大转移空间。四川城市化水平比全国低5个百分点，如果考虑近年来“县改市”、“乡改镇”等行政区划的变化，则城市化水平更低。城市化水平滞后，已经成为严重制约四川国民经济持续发展和提高其整体素质最严重的瓶颈。城市化滞后，二、三产业不能分离聚集效应“小而全”、“大而全”，布局分散、重复建设的格局难以解决：区域经济的“增长点”难以形成区域经济的合理结构和产业结构的高度化就缺乏动力和必要的依托：四川传统农业生活方式、消费方式就难以改受，现代文明的进程就会被大大延迟。表现在农村劳动力转移上，就业潜力巨大的第三产业吸纳就业的能量就难以释放，城乡统筹就业将受到阻滞最终危及农业这个基础的稳定。目前，四川已经具备了回忆推进城市化的条件和能力，第一，较正以往工业超前而城市化滞后的结构偏差将对加速城市化产生强大的推力；第二第三产业正进入回忆发展阶段，1995-1998年，四川第三产业的就业弹性为0.38不仅高于第二产业的0.18，而且高于整个非农产业的O.28：第三，作为城市化加速的先兆，80年代以来，出现的“四川民工潮”标志农村劳动力开始大规模跨地区流动；第四，加速城市化的多元化投资机制正在形成，城市基础设施建设正以前所未有的速度和规模推进和展开。加速城市化已成为人们的共识，并已提上国民经济发展计划的日程。根据有邵门和专家学者的预测，“十五”期间，四川的城市化率将每年提高1个百分点。在其它条件假定不变的情况下城市化速度将主要取决于国内生产总值比（GDP）的增长率和产业结构的变动率 ，如果“十五”期间GDP年增长率为8%在产业结构变动中，第三产业比重稳定提高，“十五”期间城市化推进不仅可以全部吸纳自然增长的人口和劳动力，还大致可以吸纳30O－500万农村劳动力。

（四）城乡分割的社会管理体制，加大了城乡就业矛盾，从根本上限制了农村劳动力跨区域流动就业规模的迅速扩大

城乡分割的杜会管理体制基本点是二元户籍管理制度。改革开放后户籍制度虽然不能完全阻止农村劳动力进入城市，但却将城市劳动力分割成本地劳动力和外来劳动力两大类型。在全国范围内形成的“四川民工潮”为城市的现代化建设作了不可磨灭的贡献，但他们中的绝大多数始终未能被城市接纳而是在这一过程中演变成为一个特殊的“边缘人”。即所谓“外来妹”、“打工仔”。外来工无法获得真实的城市市民身份，不能取得城市户口，不能和城市职工同工同酬，不能享受城市市民的各种福利待遇，这种“边缘人”身份使他们游离于城乡之间，影响着平等就业，就业成本、就业质量以及就业收益。

90年代中期以来，随着改革开放的深人国有企业日益严重的隐性失业逐渐显性化，大批职工下岗待业全国还有2000多万人正面临下岗的可能，所有这些给各地政府带来了沉重的政治、经济压力。为此，一些城市特别是大城市普遍采取了限制外来工在容易吸引本地人口就业的许多行业里就业的政策措施。一是配额制，通过务工证、暂住证或规定外来劳动力全市企业职工总数的最高比例，在总数量控制外来工就业数量；二是征收税费，提高外来工的就业成本，增加本地工竞争的相对优势。如青岛市对使用外来劳动力的单位，每使用1人缴纳50元，用工单位或外来工收取费用。三是对外来工增设附加条件。如一些城市以提高城市素质为由，要求外来工必须具某种文化程度或某项技能，用以堵截一部分外来工。四是实行职业保留制，确保本地工独占某些职工或享受就业优先权。如北京从1996年开始，政府每年公布允许和限制作用外来工的行业、工种及职业清单，而且限制的种类和数量逐年递增。如1999年限制行业为5个，限制职业为34个；到2000年，限制行业增至8个限制职业增至105个。

以上这些政策措施一方面是上劳动力市场上实行地方保护主义，排拆了自由竞争，无法实现劳动力资源的最优配置；免除了一部分劳动者的就业压力，极大地降低了劳动生产率。另一方面对我省这个劳动力大省的农村劳动力跨区域流动就业特别是劳务输出带来了巨大障碍，可喜的是，全国一些省区和四川省“十五”期间将推选户籍制度改革，将按照“弱化户籍制度，加强户口管理”的思路，选择一批中小城市进行放开尸播管理的试验，将逐步取消户口管制允许居民到任何地方落户，并逐步用身份证制度代替户籍制度。一些地方已试行从工人、农民中报考机关的公务员等。可以预言，建立统一的、开放的劳动力市场将为期不远。

（五）加入WTO为国际劳务合作带来前所未有的机遇，但人才短缺和体制性障碍为积极参与国际劳务市场竞争带来很大困难

近年来对外劳务作用虽然取得较大成绩，但与四川这个人口大省仍极不相称。世界银行的一份报告显示：世界各地输出国境以外的劳务剧增，全球约达1亿人邻国巴基斯但全国人口1.2亿，向国外输出劳务200万;泰国人口O.6亿输出劳务60万；菲律宾0.5 亿，输出劳务30万。我国12亿人口，在外劳务总数仅40万左右，四川1.1万人。全国1400多家获得对外工程承包，劳务作用经营权的公司中四川仅有70家。随着加入WTO所各成员国将进一步向我国开放劳务市场，一些对我国劳动力限入的国家将取消限制，中国劳工将获得准人权。在一些国际投标项目中，我省将会有更多的劳动力随着投标成功而进入国外劳动力市场。对外穷务输出将进入黄金时期。

当前国际劳务市场需求总额很大。以劳务合作规模最大的建造业为例，据英国《国际建筑周刊》估计，目前全球工程建设市场可以直接国际发包的份额应该在1 万亿美元以上。但四川输出劳工的整体素质不高，不能适应国际劳务市场的激烈竞争，农业普查资料显示四川农村就业人员的整体文化程度为小学，小学、初中文化程度占就业人员的比重分别高于全国的6.75、5.62年百分点。输出劳工一般只能从事建筑、海洋捕捞、缝纫、电器装配、餐饮服务等工种，劳务收入较低。另一方面，四川对外劳务作用公司普遍存在规模小、力量单薄、经营分散、承包能力单一、综合性复合型人才奇缺、市场交易成本过高等问题，单个弱小的企业很难建立起全球信息网络，各公司各自为政，互为竞争对手，也很难做到沟通信息与资源共享。适应国际劳务竞争专业型、复台型人才短缺，而且流失的现象严重。与东部发达地区的对外劳务合作企业相比较，无论在资源实力、科技买力、综合经营管理能力、工程设计与施工能力上，还是在信息捕捉及利用能力上，以及农村劳工索质上都存在较大差距，在国际劳务承包工程日益朝规模大型化、技术复杂化、功能多样化，承包综合化发展而竞争空前激烈的市场上，四川的企业显得竞争力不强。

三、对策和措施

综合以上分析，我们认为，在新世纪四川省农村劳动力转移就业总的指导思想应该是：以邓小平理论为指导。按照“三个代表”的要求，适应四川省国民经济跨越式发展和农业、农村经济战略胜调整的需要，以积极培养和完善城乡统一的劳动力市场，大力有效地开发、利用、配置农村劳动力资源为中心；以促进四川农村经济发展和农村劳动力充分就业为目标：以内转、外输、回引为基本转移途径：以深化户籍制度、土地制度改革为突破口。建立农村劳动力和社会保障制度，推动四川农村劳动转移就业迈上一个新的台阶。

新世纪四川农村劳动力转移的目标模式是：由农业转向非农业：由农村迁移到小城镇或城市，第一步，通过扩大农业内部就业空间．积极发展乡镇企业。努力引导回乡创业，实现农村劳动力在本地和跨区域充分就业引导农村劳动力转向非农产业，实现职业的初步转换；第二步是在中国，四川全面实现工业化、现代化市场经济体制已基本确定，已取消了维持城乡二元经济体制基础的户籍制度。农民可以根据自身素质和市场价值规律自由选择职业和生存方式，城市化，特别是小城镇的发展可以容纳大量的转移农民的基础上，鼓励农村劳动力在流动中稳定下来，使之既成为城镇或城市二、三产业的职工，又成为城镇或城市居民实现根本意义上的转移。为此，我们的对策措施是：

（一）实施农业局农村经济战备性调整，拓展农业就业空间

由于四川省农村剩余劳动力问题十分突出，农村劳动力转移不可能一蹴而就，今后一段时间九大部分剩余劳动力还只能滞留在农业上。为了使这部分劳动力资源得到合理利用，要把大力拓展农业就业空间放在首位。“十五”期间，四川将把优化农产品质量、优化农村经济结构、优化农业区域布局作为战略性调整重点，利用高新技术发展农产品，大力发展畜牧业、林业和水产业，实施农业基础设施、生态建设、种子、动植物保护4大工程，建设9个大优质农产品基地和9个现代农业科技示范区，届时新技术的推广和运用，工厂化种植、养殖、优质高产新品种、新型模式化栽培（养殖）等新模式。将使有限的土地容纳更多的劳动力就业。全省各种基地实行专业化生产、企业化管理，发展“一村一品”，“一乡一业”，可以进一步提高资源利用率和土地产出率。增加劳动力投入。

（二）加快农村二、三产业发展步伐，大力发展农村产业化经营和乡镇企业．扩大本地就业

1、加大农业产业化经营扶持力度。要在建立以财政投人为导向，龙头企业和农民投人为主体。信贷和外资以及社会投人为补充的多元化的农业产业化经营投人体系的基础上，根据市场需求立足当地资源优势和技术力量，确定重点。把畜牧、林果、渔业、中药材、蔬菜、花卉和农产品加工等作为骨干产业和项目继续引导、支持烟叶、棉花和蚕丝绸行业，二是根据扶优扶强原则，优先扶持80家省级重点龙头企业，抓一批“五专”（即专业大户。专业村社，专业场站、专业协会、专业市场）经营组织和外向型企业，重点扶持发展农副产品精加工，包装、保鲜、贮运和专业市场，带动农民进入产业化领域。三要实行优惠政策，鼓励各种所有制成份创办。兴办农业产业化经营企业，增加农村劳动力就业机会。

2、开拓创新，加快乡镇企业二次创业步伐。“十五”期间，乡镇企业每年增加吸纳农村劳动力10万人，增加务工工资20亿元。乡镇企业要以市场为导向。以科技为支撑，以质量为中心，根据国家产业化政策和本地资源，加快产业和产品结构调整步伐，大力发展优势产业和名特优产品。把发展农副产品加工、贮藏、保鲜和运销作为发展重点，积极参与农业产业化经营。发展创汇型骨干企业。科技创新企业和贸工农工基地，实行贸工农一体化经营；结合小城镇建设，调整乡镇企业布局，积极发展商业，饮食服务和旅游等第三产业。深化乡镇企业改革，继续完善乡镇企业的所有制结构，不断优化乡镇企业的组织结构，坚持大中小并举，共同发展的原则，加快发展大中型企业，努力培植一批“小专精”企业和“小巨人”企业。要探索公有制的有效实现形式，通过产权制度的改革和政企分开，实现投资主体和产权主体的多元化，通过加强和改善企业管理，再造乡镇企业机制优势，不断提高企业管理水平，提高经济运行质量和效益，使乡镇企业再铸辉煌。

（三）加快城镇进程，构建四川城市网络，从根本上转移农村剩余劳动力

1、加快四川1000个试点小城镇的建设步伐，力争“十五”末吸呐农村劳动力500万人。要高起点规划小城镇，搞好供水、供电和交通等基础设施的规划和建设。要引导乡镇企业发展与小城镇相结合，通过深化乡镇企业产权制度改革和发育要素市场，来逐步何破乡镇企业的社区封闭性，为乡镇企业向小城镇集中创造条件。形成各自的支柱产业和镇域经济特色。要逐步形成各具特色的生产、加工、销售区域中心，供销社要结合经济服务的设施优势，积极参与小城镇基础设施和配套设施建设、大力发展社区综合服务社，在市场建设中发挥重要作用。

2、继续坚持走分散型城市化发展道路。在2010年逐步形成以成都市为核心、绵阳等地8个大城市、16个中等城市、33个小城市和1000个小城镇所构成的城市网络体系，实现四川城市化水平的跨越式发展。大力发展中等城市和小城市，城镇化政策的核心要由以控制城市规模为主转移到发挥城市积聚效益和形成合理城市层次结构上来。要加强城市基础设施和社区公共设施建设增大城市承载量。要向农民打开城门，鼓励农民企业家进城投资办已吸引农村劳动力进城就业，努力使一部分具备条件的农民，由常年性外出务工，转变成稳定性移民。

（四）把发展劳务输出作为农村经济新兴产业来抓，拓展劳力输出空间，提高劳务输出质量

要把劳务输出作为四川农村经济的支柱产业、新兴产业来抓，在规范化、集团化、产业化上探索路子，要按照市场化，产业化的要求以增加农民收入为核心，以扩大输出规模、招展劳务空间，提高劳动力素质为重点从劳务市场建设、劳务信息网络、权益保障等方面来规范保护劳务输出行为，以达到增加农民收入、扩大输出规模、拓展劳务空间，提高劳动力素质的目的。要以集团化的形式参与全国劳务市场竟争，以专业化。系列化服务促进劳务输出与市场经济尽快接轨。

力争”十五”期间每年增加输出省外劳务人员20万以上增加收入10亿元以上。坚持“巩固东部、进军西部，开拓海外”的劳务输出方针，提高务工人员素质，扩大输出队伍，切实做好四个结合：一是培训和教育上实行县、乡（镇）、学校相结合。二是输出组织形式上实行政府部门、中介机构与民间联系结合。三是在输出地域上实行县外、省外、海外结合。在抓好县外省外输出的基础上．抓住我国即将加入世贸组织的机遇，把外派劳务入微言轻今后对经济工作中的重点，使农民增收的途径由国内拓展到国外。四是建立20个国内劳务输出基地县：10个国外劳务输出基地县和国外劳务龙头企业，实行基地、管理、服务相结合。继续充分利用各种优惠政策，积极鼓励外出务工人员回乡创业，走“输出-成才-积累-创业-共同富裕”之路。

（五）建立有效的激励机制，增加对农村人力资源的投入和开发，全面提高劳动力素质

农村劳动力素质较低是制约农村劳动力就业的长期因素，从根本上看，应该大量增加对人力资源开发的投入。同时采取有效措施，鼓励农民增加智力投资，这是决定我国农村劳动力长期就业和转移的战略思路。

要逐步形成“市场引导培训，培训促进就业”的新机制。强化职业培训。一要采取政府部门和社会力量办学相结合的方式，依法举办各种类型的实用技术培训班，依托有关职能部门如劳动就业、农业、教育等建立常年性的。专业性的职业学校、培训中心等，形成社会就业培训体系的骨干。二要形成以技术培训和业务培训为重点、以素质培训和岗位培训并重为特点、以职业培训和扩大就业相结合的长短结合、高中低配套的培训模式。三要把职业培训与技能鉴定相结合。使求职务工人员有全国能用的技术等级证书及上岗证以增强就业竞争能力。提高劳务收益。四要有计划、有组织地对外派劳务人员进行专业技术、外语和政策法规等方面的严格培训．确保我省外派劳务人员的素质过硬，树立良好的对外形象，稳占已经取得的国际市场开拓新的更广阔的国际市场。

（六）建立城乡统一的劳动力市场，探索城乡统筹就业新路子，扫除农村劳动力转移与就业的体制性障碍

充分发挥市场机制在配置劳动力资源方面的基础作用。规范和完善劳动力供求信息收集与发布。劳动力市场中介组织、劳动力就业服务体系，劳动就业法律法规体系和就业制度等，建立和完善城乡统一的劳动力市场，积极探索城乡统筹就业的新路子。

1、大力发展多种形式的劳动就业中介组织。逐步建立和完善包括就业信息。咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系帮助劳动力对转移成本、收益、风险做出正确的判断。要大力发展连接劳动力供求双方的职业介绍机构。加快劳动力中场信息网络建设。

2、完善和规范政府对劳动力市场的管理。要建立一整套促进农村剩余劳动力跨地区流动的市场组织体系以及调控和保障就业者权益的法规和制度体系规范市场主体行为，使企业和劳动者双方的合法权益都得到保障。在就业制度上不断先善就业准人制度和职业资格证书制度，建立“企业自主用人，劳动者自由择业”、城乡劳动力权力平等，就业机会均等的市场化就业制度：在城市福利体制上，逐步变国家财政暗补为统一的社会保障体制。

3、加大户藉制度改革的力度，逐步消除城乡户藉管理分割状况，逐步枚开城乡户口迁移限制，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。

4、实行农村土地流转制度的创新，改革现行农村集体财产补偿制度。在自愿的基础上，通过转包。转让、联合服务等办法，允许土地经营权依法有偿转让，允许自愿放弃土地经营权而完全交回集体。集体再发包，也可以把土地作用权、经营权同种田能手合作，并取得合理补偿。要改革杜区集体财产管理和利益分配办法。采取股份制形式，让农民将其所属的集体资产份额或有偿转让，或继续入股投资，使之放心地流动和转移。

（七）逐步建立农村劳动就业保障制度，积极探索对输出人员特别是境外输出人员的信贷支持和保险保障新路子

1、加快地方立法进程，把民工的合法权益纳入法律保护轨道。对民工的权利、责任和义务进行法律规范和界定，保障合法取缔非法，打击违法。建立和健全法律援助制度、引导、支持各律师事务所及其律师，为受到不公正待遇的民工提供无偿法律援助。

2、切实解决进城居民和异地转移民工的子女入学入托问题。大力提倡借读制，允许民工凭暂住证送子女就近入学入托。在民工聚居区举办专门学校，充分发挥退休教师的余热，为民工子女上学提供基本条件。

3、逐步建立进城民工及异地转移劳动力的医疗、失业、养老等社会保险制度从根本上解除其后顾之忧。

4、积极研究建立劳务输出互助金。采取政府拨一点，企业筹一点，个人捐一点，办证提一点的办法，滚动积累为境外输出人员提供底垫，为劳务输出人员意外伤残、死亡提供援助。 

作者：四川省劳务开发办公室来源：《四川乡镇经济与劳务开发》