区域经济关系前景与区域制度建设

2001-07-04

改革开放以来，在中国区域经济关系领域发生了两轮十分严重的区域经济冲突。每一轮冲突都加剧或引发了几乎所有的重大宏观与微观经济问题，同时还造成了假冒伪劣产品泛滥和“三角债”成灾等极其严重的信用危机。展望“十五”计划时期，虽然发展势头良好，但现实中仍潜伏着第三轮区域经济冲突的潜在诱发因素，区域制度建设依然任重道远。

一、前两轮区域经济冲突回顾

自20世纪80年代至今，中国区域经济领域发生了两轮区域经济冲突。这两轮区域经济冲突的基本线索是非常清楚的：重复建设（即盲目引进与重复布局）→原料大战→市场封锁→价格大战。回眸过去的两轮区域大战，与80年代的相比较，90年代的区域经济冲突在规模、涉及范围、破坏性程度等方面都要甚于前一次。 

改革开放以来，随着经济体制变革，一元经济利益主体逐步为国家、区域、企业和个人等多元经济利益主体所取代，地区经济利益主体地位不断加强，企业的经济利益得到政策的承认并在一定程度上兑现。但迄今为止，从传统产品经济向市场经济转化过程远未完结，而且新旧体制并行产生了许多前所未有的新矛盾，并使以前较为隐蔽的矛盾显性化、复杂化、多样化。这些矛盾在不同层次的经济中均有所反映。在区域经济层次上这些矛盾的共同特征是冲突加剧，大战不断。 

改革以来的区域经济冲突在不同阶段表现为不同的具体形式，每一阶段的冲突都引发或加剧微观与宏观经济矛盾。从改革开始至确立社会主义市场经济体制以来的区域经济冲突大致可分为以下三个阶段： 

第一阶段(1980―1984年)为盲目布局与盲目引进阶段。在“分灶吃饭”等改革措施实施后，各地区获得了一定的财政、投资与外贸等权利，地方经济利益得到明确承认。同时，当时的价格体系存在较多的问题且仍然具有较大的刚性，其中对区域经济关系影响很大的主要问题是，比较而言能源与原材料的价格偏低而加工业产品的价格偏高。在这种背景下，出于对财政收入的追求，各地区竞相向见效快、价高利大的加工工业投资，竞相从国外引进这些加工工业的设备与技术，重复引进颇多。由于各地区财力有限，资金分散，投资规模小，大部分新建企业与规模经济要求相去甚远。这一阶段的冲突造成全国性投资膨胀、区域产业结构趋同、企业规模不经济、加工能力与能源、原材料的供给严重失衡等恶果，并为下一阶段的冲突升级埋下了种子； 

第二阶段(1985―1988年)为原料大战阶段。在原材料供应严重短缺的情况下，各地区为了不使本区内的加工能力闲置，政府、企业甚至个人纷纷加入原材料大战行列，区域经济大战此起彼伏，而且冲突剧烈。资源省区采用各种强制性手段明令禁止区内农副产品与原材料输出，到处封关设卡。当时有人惊呼“再没有不设防的城市”。加工省区则以抬高价格、强行闯关等方式抢购。这一阶段的冲突使全国与区域经济关系进一步混乱。由于投入物的售价不断被抬高，中间产品、最终产品的价格轮番上涨，全国物价总水平上涨幅度大，通货膨胀日益严重。与此同时，扭曲的价格信号导致农副产品及原材料的需求虚假，经过涨价与产量扩张的交替影响，许多农副产品与原材料过剩，大量资源浪费或闲置，许多农民与小的原料生产厂家损失惨重； 

第三阶段(1989―1992年)为市场封锁阶段。在农副产品、原材料出现过剩的同时，加工产品因盲目生产也普遍出现供大于求的现象。为了治理过热的经济而采取的紧缩政策加大了企业的市场压力与需求约束。在这种情况下，卖方市场向买方市场转变，市场开始疲软，各地经济增长趋于缓慢，市场成了企业发展、地方财政收入增加以及社会劳动者收入提高的关键。于是，以保护本地市场不被侵占为主要内容的区域间市场封锁逐步蔓延，各种以经济、行政乃至法律手段建立起来的关卡遍布全国各地。地区封锁具有传导性，在一些地方制订并实施了封锁规定后，其它地方便纷纷效仿，因没采取封锁的地区普遍认为“早封锁得利，迟封锁吃亏，不封锁遭殃”。区域市场封锁加剧或引发了全国市场疲软、经济滑坡、区域间经济联系断裂等问题。由于“假冒伪劣”产品本小利大，对地方收入增长有好处，许多地方政府对假冒伪劣产品采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度，“打假”时雷声大，雨点小。在地方保护的阴蔽下，一些地方假冒伪劣产品横行于市，致使人们谈“假”色变，而有些优质产品却找不到销路。此外，在紧缩的货币政策影响下，企业不仅产品价值实现困难，而且周转资金严重短缺。为了维护本地经济发展，除采取市场封锁外，各级地方政府还插手资金流转领域，清理企业债务时采取“先区内后区外”的清欠原则，致使“三角债”愈来愈复杂，最终中央政府不得不出面组织清理“三角债”与限产压库工作。 

1992年，我国确立社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标模式，但一些冲突仍然存在，而且冲突所造成的许多后果至今仍影响着地区经济与国民经济的发展。可以说，1992年以来不仅没有找到有效克服或管理之前产生的冲突的办法，而且发生了新一轮影响更广泛的区域经济冲突。 

随着体制目标模式的确立，“八五”初期以来出现了全国性的、以集体经济和私营经济为主、各种经济成份全面异常扩张为特征的第二轮区域重复建设与区域对抗，导致了“八五”后期全国经济过热及随后的市场需求不足，并恶化了之前就已存在的“假冒伪劣”产品与“三角债”等一系列问题。 

新一轮重复建设与80年代初相比，具有参与者更多因而扩张速度更快、其所导致的恶性价格战的负效应更大等特点。“九五”计划确定了化工、机械、汽车、电子与建筑五大产业为支柱产业。下面我们看看这些支柱产业的重复建设情况。 

――化学工业。大量低水平的重复建设造成了生产能力过剩、资金和资源的大量浪费，雷同的低水平产品过多又导致了企业的恶性竞争，企业亏损，甚至濒临破产。但“九五”规划编制时全国有23多个省市区把化学工业作为支柱产业。目前大多数化工产品能力严重过剩，企业开工率仅为60%左右。有的整个行业的生产能力最多发挥50%。尽管如此，但仍有不少地区热衷于上化工项目，如华东等地区的在建、筹建、正在洽谈或已获批准建设的聚酯项目达13个，小聚酯生产线达60多条，总产能规模达190―210万吨，其中，仅集中在浙江省绍兴和萧山两地的9个聚酯项目新建规模就达117万吨。 

――机械工业。我国许多机械设备不宜再增加新的生产能力，然而盲目引进与重复建设并未因严重的生产能力过剩而停止。受盲目引进和重复布局的拖累，机械产品生产能力利用率只有50％左右，锻钢件能力利用率只有30％左右。机械工业重复引进与盲目布局十分惊人。例如，在立式磨粉机生产方面，沈阳、上海重型机器厂和良乡电力机械厂等通过引进制造技术，早已能提供合格产品，可以满足2000年前的需要，但朝阳重机厂又引进同类技术；在双进双出磨煤机生产方面，沈阳重型机器厂和北京重型机器厂等已引进德国兴登堡公司制造技术并已国产化，但良乡电力机械厂又引进了同类技术；如机器人研制是科研热门，在“八五”末期至“九五”初期，全国有100多家科研单位及大专院校进行研究；光纤光缆全国有10多个单位研制，大部分都是在同一水平线上重复研究。

――汽车工业。在制订“九五”计划时，全国居然有22个省市区将汽车工业列为支柱产业。1999年底，我国汽车行业共有生产企业2326家，其中整车厂115家，汽车工业总资产5116亿元，职工人数180万人，全年汽车产量183万辆。其中：载货车75.6万辆，客车50.9万辆，轿车56.5万辆。摩托车1127万辆。除整车厂低水平重复十分严重外，各地区的零部件生产也各自为战外，各搞一套，自成体系，难于协作。如一汽、二汽、上海、北京、天津、广州的“三大三小”轿车厂各自建立自己的仪表生产点；除广州外，其他五家各定2至3个滤清器生产点，天津夏利轿车厂仅在天津市就定了两个点。据不完全统计，“七五”时期汽车工业共有活塞厂42家，化油器厂28家，减震器厂32家，车灯厂41家，车轮钢圈厂57家，气门厂30家。 

――电子工业。低水平的重复建设现象多年来较为普遍地存在于电子信息产业，特别是市场需求增长较快的产品领域中。一哄而上的“短视症”投资导致一些产品生产能力过剩，而另一些产品却无能力生产，产品结构不合理，资源浪费严重。目前，我国彩电行业生产能力达到4600万台以上，而国内需求加出口需求总计仅为3600万台左右，生产能力利用率低、库存扶摇直上乃命中注定。然而，计划上马新彩电生产线的报告仍不断地递送电子工业部的决策者手中。影碟机行业同样如此，我国影碟机行业从1994年起步，至1999年短短5年间产量就从年产2万台迅速发展到2000万台，其增长速度几乎赶上了火箭升空。其中，DVD的产量从1996年的5万台年产量迅速发展到1999年的200万台。据统计，目前全国影碟机的生产能力已经达到4500万台，而国内需求为1600万台左右，加出口约1000万台，影碟机市场仍存在严重的过剩。全国程控交换机的年生产能力已达1800万线，而实际年需求量为1200万线，即使如此生产能力还在继续扩大。国内软盘年生产能力达到30亿片，超过全世界年销售量总和！ 

――建筑业。据统计，全国建筑业企业数量在1996年达到了峰值，全国共有108555个，每万平方公里有113家建筑企业，平均每个省市区有3502个建筑企业。1999年底，全国建筑业年平均从业人员就达2765.7万人，占全国人口的2.2%，1999年年底建筑业从业人员为3412万人，占全国的4.83%。也就是说，1999年全年平均每100人中就有2.2人从事建筑业，年底每100名从业人员中有4.83人从事建筑业。建筑行业队伍如此庞大，僧多粥少，使尽百般武艺抢饭吃的局面就在所难免了。从建筑队伍构成来看，1999年底，全国建筑业企业96648个，其中国有建筑企业9394个、城镇集体建筑企业25443个、农村建筑企业49414家，分别占9.72%、26.33%、51.13%。一方面是供大于求，另一方面是行业素质不高，这两种因素综合在一起注定了建筑业不可避免出现两个引人注目的问题，即工程质量低劣、腐败泛滥。 
除五大支柱产业外，其他行业也普遍存在重复建设问题。这里以羊绒衫与农用车为例。据纺织工业局的资料，1992年，全国羊绒衫生产厂不足10家，随着羊绒市场利好，全国各地纷纷上羊绒衫项目，至1998年在不到6年的时间里全国大小羊绒制品加工企业已达2600家，加工能力达2000万件(目前利用率不到一半)，加工能力是原绒产量的5倍，产量大于市场需求5倍以上，全国性开工不足与压价竞争在所难免。原绒价格已从最高时的240元/斤下降至40~60元/斤，同时国际市场羊绒价格也随之下跌，羊绒衫价格更是一跌再跌，不仅极其严重地伤害了牧民的利益，而且导致国家羊绒出口一项损失超过1亿美元，加工厂家自然是多败俱伤；农用车市场自90年代初开始火爆，面对需求旺盛的市场，不仅农机企业纷纷转产，众多汽车企业集团也加入农用车市场的角逐。1997年全国农用车生产企业达247家，平均每省市区8家，各地为了争夺有限的市场而展开了一场恶性价格战，结果同样是一损俱损。1997~1998年全国农用车产量增长了7.6 %，但利润总额却减少了20多亿元。随着卖方市场向买方市场的转变，区域间价格战所涉及的领域越来越多，近几年来，行业自律价与自律公约层出不穷。这一方面说明越来越多的利益主体认识到了区域冲突的危害，有切肤之痛，同时也从一个侧面反映了90年代以来区域重复建设问题是何等严重。 

由于异常的经济扩张缺乏足够的有效需求的支持，再加之“亚洲金融危机”的影响，从“九五”初期开始，整个国民经济渐显疲软之态，除竞相削价竞争外，新的区域市场封锁也成了中国区域经济领域一道引人注目的风景，各地奉之如圭臬。“中国的一些部门为了暂时的区域利益能够毫不犹豫地牺牲市场规则，而这些做法又能够畅行无阻地实施，在此非常时刻，此种状况不能不引起人们的忧虑”。 

如果说1992年以来微观利益主体间的关系在逐步理顺的话，那么，地方政府改革与区域经济关系改善并未取得实质性进展。在“地方利益”的大旗之下，地方政府部门与党政官员不仅在市场争夺战中与本地企业共谋串谋，而且极尽护短之能势。在这种环境下，不仅区域重复建设问题不能得到有效治理，而且“假冒伪劣”产品横行，“三角债”成堆等老问题继续恶化，官员和集体腐败扩大化。在打“假”方面，一些地方政府不仅对制假售假者不闻不问，而且公开或暗中护假。有的地方政府官员为制假售假者出谋划策，协助转移或藏匿制假售假所得；有的司法人员及执法者与制假售假者相互勾结，沆瀣一气，充当内线，通风报信；有的地方政府官员煽动群众阻挠和干扰执法部门的“打假”工作。在地方政府的保护下，“三角债”规模一直呈扩大之势。鉴于“三角债”的肆虐，1990年3月16日，国务院曾发出“国务院关于在全国范围内开展清理‘三角债’工作的通知”，但收效不大。“八五”前“三角债”规模最高时达3000亿元，至1994年为7000亿元，1996年竟达10000亿元。“三角债”规模不断扩大导致全国资金投放规模增长率连年大幅度超过经济增长率。 

总之，改革开放以来，工人下岗、企业不活、物价波动大、内需不足或通货膨胀严重、假冒伪劣产品猖獗、三角债越来越多、区域产业结构趋同、区域差距拉大等重大宏观与微观经济问题的发生与发展都与区域大战有密切关系，或者说区域大战引发或加剧了所有的宏观与微观经济问题。

二、“十五”时期区域经济关系前景分析

“十五”是中国改革与发展的关键时期。在国际方面，“十五”期间中国经济将与世界经济全面接轨，国际竞争国内化和国内竞争国际化的环境将毫无条件地要求中国各区域加强合作克服冲突，因为内耗丛生将必然使中国在全球竞争中失去主动，中华民族的文明进程可能再次被延缓；在国内方面，“十五”期间将进行以“西部大开发”为重点的区域布局战略性调整，区域利益格局肯定会随之发生一定变化，新的区域矛盾不可避免，因此，必须加强区域经济关系的协调，否则，失衡的格局将长期难以改变，区域利益矛盾就有可能转化为区域经济冲突。由此可见，无论是从国际环境还是从国内形式来看，协调区域经济关系无疑是“十五”时期社会经济发展必须注意的一个重要问题。 

然而，“十五”期间协调区域经济关系的任务仍十分艰巨。除前两轮的区域经济冲突尚未得到根本性治理外，新的重复建设苗头已开始显现，新的区域经济冲突有可能再次爆发。仅从宏观经济的总体趋势、未来五年的战略重点项目、产业发展方向三个方面来分析，“十五”期间重复建设的可能性就非常大。 

首先，从宏观经济的总体趋势来看，重复建设有卷土重来的可能。2000年宏观经济形式已出现重大转机，这是公认的事实。据国家统计局公布的《2000年国民经济和社会发展统计公报》，2000年，我国的市场物价止降转稳。全年居民消费价格总水平比上年上涨0.4%，改变了1998年以来连续两年下降的局面。服务项目上涨14.1%，工业品出厂价格上涨2.8%，能源、原材料、动力购进价格上涨5.1%。一系列的数字表明：家采取的积极的拉动内需的经济政策已取得了良好效果，价格运行已经出现积极变化，通货紧缩趋势已经得到遏制，通货膨胀的可能性正在增大。

2000年以来生产资料价格的上扬及随后的波动，可能会使各地低水平的重复建设卷土重来。 

其次，从“十五”的战略重点安排来看，重复建设有死灰复燃的可能。“十五”期间，需求膨胀的可能性很大。根据朱?基总理在九届人大四次会议上的报告，“十五”期间国家将集中力量建设一批具有战略意义的重大项目。其中，南水北调、西气东输、西电东送、青藏铁路号称“改写中国经济区域版图的四大工程”，将在“十五”期间陆续上马。在为这些气魄豪迈的大手笔工程感到精神振奋的同时，我们必须清醒地认识到，这些投资巨大的工程肯定会对投资需求产生非常大的拉动效应，那些已经奄奄一息、行将就木的重复建设企业可能趁此机会借尸还魂，死灰复燃。除四大工程外，以“五纵七横”为重点的公路国道主干网建设，“八纵八横”铁路主通道的建设或改造，龙滩、小湾、水布垭、构皮滩、三板溪、公伯峡等一批大型水电站的开工建设，黄河沙坡头、嫩江尼尔基、淮河临淮岗、岷江紫坪铺、澧水皂市、右江百色等一批水利工程的开工，以长江、黄河为重点的堤防建设等西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）等经济区的培育也会产生极大的投资带动效应。这些项目无一不耗资巨大，投资需求量大，其对重复建设的诱发作用不可低估。仅就“十五”将上马开工的巨型项目而言，那些“严重通货膨胀不会卷土重来”的预言是否值得商榷呢？ 

最后，从“十五”产业发展方向分析，盲目发展高新技术产业的倾向值得注意。“十五”期间将“积极推进高技术研究，在有相对优势或战略必争的关键领域取得突破，在一些关系国家经济命脉和安全的高技术领域，提高自主创新能力，努力实现产业化。重点攻克高速宽带网、高性能计算机、超大规模集成电路、大型应用软件、国家空间信息应用与服务等信息技术，生物芯片、遗传改良动植物、基因工程药物及疫苗等生物技术，特种功能材料、纳米材料、高性能结构材料等新材料技术，现代集成制造系统、机器人制造、飞机制造等先进制造技术和航空航天技术”。发展高新技术产业无疑是英明、正确的决策，但同时还应看到，国内各地区已经兴起了发展高新技术产业“热”，不少地方纷纷组织代表团到国外与沿海地区“取经”并展开招商活动。如此多的地区如此重视高新技术产业发展无疑很令人振奋，“科教兴国”战略深入人心了嘛。然而，其中一些过热行为却不能不引起人们的注意。有两类问题特别突出：一是同类型的高科技项目建设过多，许多地方计划开发的科技项目相似，产品雷同；二是不顾当地的实际条件盲目引进，有些根本不具备科技创新环境、没有高新技术产业发展的基本条件的小城镇也在热衷于引进大科技项目，颇有头脑发热之嫌。 

大力发展高新技术产业是一项重要的国家产业政策。围绕这个目标调整经济结构，增加产品技术含量，壮大经济实力，是完全正确的思路。但是高新技术产业与传统生产项目比起来，有许多新的特点，需要更高的条件。发展高新技术产业，成本高、风险高、技术要求高，更新换代快；要有适合于创新的体制和机制；要有高水平的专业技术人才和完备的人才梯队；要有能够承担高风险的雄厚实力；要有优良的交通通讯条件；要有良好的行业、产品协作配套环境；要有完备通畅的信息聚散与产品销售渠道；要有良好的生活环境以吸引人才。如果不认真研究行业发展的前景和方向，不顾已经形成的产业格局和竞争特点，不顾地方实际，盲目跟风上马高科技项目，必然会在一些项目和产品上造成重复建设，造成资源的巨大浪费和恶性竞争。 

重复建设是我国经济生活中一个长期未能解决的难题。我国经济在相当一段时期曾深受重复建设之苦。《经济日报》评论员文章指出，近来新的重复建设有如下表现：一是乘价格回升之机，一些已淘汰的“五小”企业死灰复燃；二是借淘汰落后、技术改造之机，盲目扩大耗能；三是钻一些地方机构改革、行业管理放松的空子，新上一些超出国家计划以外的项目，甚至新上已列入淘汰和重复建设目录的项目。四是借开发西部之机，向西部地区转移落后的淘汰设备；五是不顾国家三令五申搞重复建设。一些企业刻意低报投资预算规模，避开国家投资计划控制；一些地方从局部利益出发，擅自违反规定甚至越权审批项目。 

重复建设过后，必然会发生激烈的区域大战，遗患无穷。 

若不未雨绸缪，不仅“十五”计划的宏伟蓝图难以实现，而且在“入世”之后，我们恐怕连医治这一沉疴痼疾的药费都难以支付。 

三、治理区域经济冲突的区域制度建设思考

无论是对现实分析，还是与发达国家对比进行分析，都能得出结论：中国区域经济冲突之所以普遍存在，主要是由于制度与政策存在缺陷。1980年，邓小平曾高瞻远瞩地指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。针对制度问题，他还指出，“有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。还有，干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这些情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。因此，必须从根本上改变这些制度。当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微。解决以上所说的制度问题，要进行大量的工作”。时至今日，邓小平同志所说的制度问题仍然未彻底解决，区域经济冲突治理过程中依然存在制度障碍。不从根本上解决制度建设与政策设计问题，企业家的呼吁、行业或政府促成的价格联盟或自律文书、失败的教训乃至于政府正式的规定都很难发挥作用。 

各级政府有令不依、越俎代庖、自作主张、眼光短浅等缺陷是区域关系混乱的根本原因。治理区域经济冲突，首先得对政府机构进行改革，明确区域管理机构的设置。 

在现实中人们经常会遇到的一个困惑是：规划与政策都非常合理，为什么做起来就走样呢？无论是经过理论分析，还是通过与发达国家的实践对照分析，都可对中国区域政策与规划的现状作一基本判断，即中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策与规划。除了规划与政策本身的不完善外，制度缺陷是这一问题的根本原因。在一些人看来，这一判断或许是对许多从事区域研究与实践工作的人的大不敬。其实不然，因为只有从这一角度来定性中国区域政策与规划，才能更科学地把握其未来。这一基本判断基于如下理由： 

第一，中国没有形成完善的区域制度基础。区域政策与规划是政府的工具，无论是其形成，还是贯彻与评估，都需要一定的机构来负责。从发达国家的实践来看，这类机构不论如何设置，都是立法的产物。而且，必须有专门的职能部门对区域政策与规划负责。中国有许多部门(中央政府部门)涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。根据“国务院关于机构设置的通知”，中国国务院组成部委共29个，国务院直属机构共17个，国务院办事机构共6个，国务院直属事业单位共9个。其中有许多涉及地方发展援助，各有一定的资源，但无一专门协调区域行动的机构。形成的结果是“事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)”、中央部门间冲突不断且将其延伸至地方而且冲突解决无规可依，“三九胃泰”事件就是一个十分典型的事例。改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势。改革在呼唤统一的区域管理机构。试想，没有大厦基础，大厦安能立住？就此而言，中国没有综合的区域管理机构，不可能有真正意义上的区域政策与区域规划。现实往往是区域大战酣战之际，一些部门感到事态严重，便将类似于“昭令”的“规定”、“通知”、“意见”、“办法”等发将出去，无奈将在外军令有所不从，眼见国家整体利益损失惨重，却无一部门承担责任。 

第二，不存在可供区域管理利用的区域划分框架。中国是个大国，内部区域差距十分突出。然而，至今没有统一的区划框架，过去的六大区或七大区是行政需要的产物，只有经济地理研究价值；1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议提出在全国建立7个跨省市区经济区域，虽然其有立法基础，但遭到众多非议。而在提出西部大开发战略时有关西部的范围更是争论颇大。撇开对这些区域划分框架的范围合理与否不论，单就其单个区域的面积来说，无一适合作为区域政策的区域框架。因即使是其中最小的一个区域，也比西欧好几个大国的总和还要大，在如此大的范围内实施援助或控制根本就不可能！英国只有区区25.86万平方公里，却划分成12个标准区、37个二级区域和65个三级区域，中国如此广袤的国土只划分为廖廖几个区域是不可能实施真正的区域倾斜政策的。 

第三，区域政策工具残缺不全。除基础必须牢固外，还必须有规范与全面的区域政策工具，工具是区域政策的核心。中国除贫困地区扶持工具比较完善外，其它区域政策工具十分缺乏。此外，对区域/地区的援助绝大多数采取的是自主决定方式而非自动决定方式，这给地方政府甚至是个人“寻租”留下了很大空间，也是滋生腐败的一个温床。在缺乏透明度时，资金划拨权是寻租与搞权钱交易的工具或媒介。在这种情况下，区域政策效率不高是不可避免的。除扶贫政策外，中国尚没有针对其它问题区域的政策，这也是工具残缺不全的一个表现。现有的财政金融资源为许多部门所掌握，各部门缺乏统一与协调，这是工具的另一问题。 

第四，缺乏有效的监督与评估机制。这一问题是与前面三个问题相联系的。政策制定者与执行者尚且不明确，谁来监督政策的实施呢？ 

综上所述，在中国真正意义上的区域管理制度尚未形成，或者更确切地说，中国目前没有综合区域管理机构，也没有真正意义上的区域政策与规划。 

根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来存在的问题分析，作者认为，在地域如此广袤的中国，在中央政府里必须有一个负责区域管理的综合性权威机构。为了方便分析，我先定这一机构的名称为“区域管理委员会”。 

未来的区域管理委员会的基本职能是：提出区域经济发展与区域关系协调的建议并报请中央与立法机构审批，具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为，统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向，具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题，等等。 

区域管理委员会由中共中央与国务院双重领导，最关键的是成立机构与明确区域管理的立法程序。区域管理委员会提出有关区域问题的建议，报有关部委提意见，并呈交全国人大审议。若全国人大通过提议，则由区域管理委员会具体负责实施；若提议遭否决，且提议涉及重大问题，则交由中共中央与全国政协进一步研究，并将研究结论提供给区域管理委员会，区域管理委员会根据中共中央、全国人大与全国政协的意见重新研究，并将新提议报全国人大。 

区域管理委员会的设置有两种选择：一是集中型，即成立一个独立的部委级机构。将现有的区域管理资源集中，成立一个“中国区域发展基金”，使之成为区域管理委员会的主要调控资源，并将目前分散于国务院各部委、直属机构、办事机构与事业单位的区域管理和研究功能集中于区域管理委员会，各部委涉及地方的事务，特别是涉及多地区的事务须报告区域管理委员会并由区域管理委员会统一协调；二是松散型，即成立一个跨部委的区域管理委员会，成员由各相关部委的代表组成，以少数几个部委为核心，如国家经济贸易委员会、国家计划委员会与国家民族事务委员会等。中央各部门的区域资源使用需经区域管理委员会同意，凡涉及多个地区的重大项目必须征得区域管理委员会的同意。 

就近期机构改革的可能性而言，“十五”期间应考虑成立松散型的区域管理委员会，而从长远的区域关系协调来看，必须建立集中型的区域管理委员会，因为随着中国现代化进程的加速，区域间的利益矛盾会越来越多，对政府调控的要求会越来越高，越来越多，不如此则很难聚合中国各地区的发展。改革开放以来暴露出的区域大战充分说明了规范区域管理机构设置的重要性与迫切性。不论采取何种模式，除在中央设立职能部门外，省市区应成立相应的机构。此外，在规范全国综合经济区域的划分后，每个区域都应设立一个区域管理机构。 

我国目前尚没有标准的、可供区域管理使用的区域划分框架，这也是区域制度的一个重要缺陷。从“十五”的发展趋势来看，“十五”期间，我们不仅要致力于解决落后区域的落后病，同时还要下功夫治疗已经或将要陷入结构膨胀之中的区域的膨胀病，而且极有可能还得面对新的区域病――萧条病。这些都是现代化过程中难免出现的区域问题。因此，为克服区域经济冲突，协调区域经济关系，“十五”期间区域划分工作必须提到议事日程上。首先，必须要确定政府调控区域经济发展与协调区域经济关系的标准区体系划分。在中国这样的大国，标准区至少应分三级；其次，必须明确划分问题区域的标准，并在开发西部落后地区的同时，对东部发展过度地区予以适当的援助，以避免其因结构性衰退而陷入萧条的泥潭。至于具体如何划分区域，需要特别详细的研究，这不是本文所能解决的问题。不论如何，最终的区域划分必须以立法形式确定，以为制订与实施真正意义上的区域政策和区域规划确定基础。 

考察世界各国所采取的区域政策会发现，具体的政策是多样的，且随着不同时期所面临的主要区域经济问题的变化，各国政府往往不断调整其政策目标与手段。重构我国区域政策，一方面需要弄清协调我国区域经济发展所面临的主要问题，另一方面需要不断调整、补充与完善现行的区域政策体系，使其与社会主义市场经济建设及整个国民经济的可持续发展的要求相符合，尽可能使区域政策法规化并使区域经济管理与调控法制化，这是我国区域经济协调发展的要求，也是重构我国区域政策的基本思路。我国的区域政策应当是一系列政策的总合。根据国内外的经验与我国的区域经济状况，“十五”期间，应尽快完善区域政策，包括四类，即区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域管理与调控政策。 

区域规划是区域行动的指南，也是协调区域经济关系的重要手段。“十五”期间要对西部大开发、城镇化与基础设施建设等对区域经济关系影响大的战略行动进行科学规划，力避重复建设。 

“西部大开发战略”的基本取向是联动解决各类区域病，而非单纯解决落后地区的贫困落后问题。这一结论是建立在由区域生命周期、产品生命周期所决定的产业与技术梯度转移趋势客观存在以及中国跨区域产业布局调整的现实需要已经产生的基础之上。这一战略的实施可综合医治落后病、膨胀病并预防可能出现的萧条病，因而对不同类型区域都是有益的。对西部地区而言，中央政府的重视与重点支持无疑会有利于其尽快摆脱落后面貌；对东部地区来说，西部大开发可为其调整产业结构与产业布局以解决膨胀问题提供难得的机会，并预防潜在的萧条问题；对中部地区而言，西部大开发既可为其提供广阔的市场，又可适当吸收东部地区转移出的产业，充分发挥其在农业、能源、原材料等方面的优势，逐步加快发展步伐。由此可见，西部大开发不仅涉及到西部地区的利益增进，而且有利于东中部地区利益可能性边界的扩大，因而是一石多鸟的战略抉择，有利于协调区域经济关系。必须将东中西部地区的协调与合作作为西部大开发战略的战略措施。西部大开发不仅应寻求发展西部经济的举措，更应重视东中西部地区之间的合作，只有通力合作，才能联动解决各类区域病。 

“十五”城镇化的战略是“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。其中，有重点地发展小城镇是防止第三轮区域大战的关键。分散的农户经营难以与大城市、大市场产生直接的经济联系，不利于城乡之间与区域之间加强经济技术合作。依托小城镇促进周边地区的农业向“区域化布局、专业化生产、一体化经营”的方向发展，吸引乡村企业进小城镇集中发展，将有利于从根本上消除区域间的农副产品大战。为有利于协调区域经济关系，“十五”期间要着力避免以前小城镇建设中暴露出的问题和错误：一是防止小城镇建设“政绩化”。如果各级地方政府为追求政绩“大干快上”、“比学赶超”，就难免会出现“个个都在建设，个个都不死不活”；二是防止小城镇“开发区化”，避免开发区遍地开花这一现象重演，否则会对形成新的重复建设与盲目布局，破坏农村发展，给国家带来巨大损失；三是防止小城镇“农村化”。1999年年底，中国17805个镇(不包括县城)中，平均每镇镇区非农业人口仅为2248人。小城镇规模偏低，出现了“走一村，看一村，村村像城镇；走一镇，看一镇，镇镇像农村”的不正常现象。从节约土地以及保护生态环境出发，城镇规模也应该在数万人的规模比较合适；四是防止小城镇“空壳化”。小城镇必须先有一定的经济基础，不能只顾让农民进城，还要想方设法为进城者提供就业机会，不能使农民住在城镇，工作还在农村；五是防止出现新的“二元化”。对新进城镇的农民提供与原居民同等的就业机会，不能重新回到“二元化”的老路去。 

“十五”期间，许多基础设施建设是规模空前的，而且建设得好会造福子孙万代。然而，改革开放至今在这一领域的失误与问题颇多，这些是“十五”期间应着力避免的。其一是基础设施重复建设。在西部大开发过程中，西部地区要避免重蹈覆辙。其二是力避“豆腐渣”工程。“十五”期间的许多特大型基础设施项目投资巨大，影响深远，工程质量上的马虎将遗患千秋。其三是规范运作，防止出现新的“蠹虫”，要用制度创新从源头上防止腐败滋生。其四是防止各地区争中央项目资金，造成新的区域争资大战。 

当然，区域制度建设需要进一步改革政府机构。此外，在区域管理机构设置与区域划分明确的基础上，还需要有系统、科学的区域政策与区域规划。但无论如何，这一切必须以区域管理机构完善为基础。否则，就很难从根本上消弭区域经济冲突。 

作者：张可云来源：中宏网