内容摘要
社会保障是国家或社会依法建立起来的、具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统。社会保障能够提高宏观经济效率，促进社会公平与稳定，从而维护市场经济的健康发展。我国传统的社会保障制度是适应计划经济体制建立起来的，存在严重的弊端。立足于我国国情，本文探讨了在市场经济条件下的新型社会保障制度，即：以家庭保障为基础，以社会保险为改革重点并整体协调推进，社会保障应真正实现社会化；社会保障体系应包括社会救助、社会保险、社会福利、军人保障、医疗保障、补充保障六大子系统；社会保障的宏观运行机制应是法制、管理、实施、监督的分工明确、结构严密、职责分明、相互制约与协调的大系统。
  前  言

社会主义市场经济体制包括市场的自由竞争、政府有效的宏观调控和完善的社会保障.其中完善的社会保障制度是市场经济有效运行的润滑剂,对促进改革、保持发展、维护稳定起着重要作用，但中国传统的社会保障制度已经严重不适应市场经济的发展，必须进行改革甚至重构。立足于我国现实国情，本文从理论上探讨了如何构建适合我国国情的新型社会保障制度。本文的结构为：一、社会保障的界定；二、社会保障的作用；三、传统制度的弊端；四、新型制度的特色；五、社会保障的体系；六、社会保障的机制。

一、社会保障的界定
社会保障作为一个理论概念的出现源于1935年美国颁行的<<社会保障法>>中的SocialSecurity,该词通常被解释"社会保障"或"社会安全"。在实践上社会保障源于19世纪末叶欧洲工业社会,经过100多年的历史发展,已经推行到世界160多个国家和地区,成为带有国际性的一项制度,成为各国政府治国安邦的一项基本手段.
由于不同国家或地区的政治、经济、文化等存在着差异的影响，社会保障在各国的具体实践中表现出较大的差异，从而使得其在不同的国家或地区又有着不同的具体涵义。综观各国社会保障制度的实践，可以得出其具有如下共同特征：
社会保障的责任主体是国家与社会，需要国家或政府统一管理，并体现出社会性（或社会化）。
社会保障的目的是稳定社会，促进整个社会经济的协调、稳定发展，因而需要依法实施，并体现出强制性。
社会保障采用的是经济或物质援助手段，为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保社会成员不因特定事件的发生而陷入生存困境，并体现出公平性。
社会保障以国家财政为基本的经济后盾，其资金既有来源于政府财政的部分，也有企业和劳动者个人缴纳的部分及社会成员的自愿捐献等，对受保障者而言，社会保障显然体现着经济福利性。
社会保障项目的设立，以特定的社会问题存在并需要国家或社会采用经济援助的方式解决为条件，从而具有发展性。
社会保障的方式是自成体系的国民收入分配与再分配方式，其运行过程具有自己明显的规律，从而具有特殊性。
根据上述各国社会保障实践所具有的共性，社会保障应该是一个十分广泛的系统，即各种符合上述特征并运用经济手段来解决社会问题的政策或措施，均应纳入现代社会保障系统。据此，可以将社会保障的概念作如下界定，即社会保障是国家或社会依法建立起来的、具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统。
二、社会保障的作用
从法律的角度来看，社会保障属于国家管理的一项社会事务，属于政府的职能，社会保障作为公共政策，在现代社会具有重要的作用。从某种意义上可以说，社会保障制度的完善与否，已经成为体现一个国家社会文明进步程度的标志之一。
社会保障制度促进市场经济的健康发展。市场经济是人类社会历史进程中不可逾越的经济发展阶段，而社会保障制度是市场经济建立和发展的必要条件之一。
保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机；社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制，社会保障通过建立全社会统一的保障论文资料站，打破了劳动者自我保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。
市场经济要求平衡社会供求关系，保持投资结构的合理化和保证投资收益。社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保障基金的存储规模必然会因此增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，唤起社会的有效需求，并在一定程度上促进社会的经济复苏。可以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资产，成为投资融资的一大财源。如果国家规定社会保障基金的投资项目和投资比例，引导投资的方向，会促使社会保障基金向国家基础设施和重点项目投资，从而成为国家对国民经济进行宏观调控的有效手段。同时，社会保障基金的有效投资收入，也会使社会保障基金本身保值增值。①
社会保障制度是社会公平的调节器。社会公平是人类社会发展中客观产生的一种需要。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份悬殊的贫富差别。市场经济天然创造效率，但同时也创造不公平，为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的人，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
社会保障制度是维护社会稳定的安全网。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步。而社会保障则是维护社会稳定的重要防线。社会保障制度本身就是一种社会安全体系，能够消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。
社会保障对促进社会进步与发展起着重大作用，我国发展市场经济必须充分发挥社会保障的作用，但我国传统的社会保障制度已不适应市场经济的发展，显示出严重的缺陷。
三、传统制度的弊端
新中国成立后，我国政府按照社会主义原则建立了一套社会保障制度，这可以概括为国家保障制，企业保障制和农村集体保障制。②
国家保障制是指以统收统支的中央财政为直接经济基础，以中央政府为直接主体，面向社会成员无偿提供有关物质援助的社会保障措施，包括国家救灾济贫、国家福利、国家保险、优抚安置、国家补贴等。它是构成中国传统社会保障制度的重要组成部分。其所需经费全部来源于国家财政拨款，受益者均是无偿享受上述保障，保障对象主要是国家机关、事业单位的干部、职工、军人和符合有关政策的城镇居民，对农村则只有有限的救灾救济。
企业保障制是指以政府规范和传统习惯为依据，以本企业的生产经营收入为财务基础，以本企业职工及其家属为保障对象，以本企业职工及其家属的就业、生活、医疗、养老保障为基本内容的制度。它是中国城镇社会保障制度的主体构成部分，也是在世界上独特的一种社会保障制度，它展示的是对职工的全面保障，完全替代了社会成员需要的各种社会性的社会保障，从而实质上是政府和社会责任的转稼。其结果导致平均主义分配，低效率生产，劳动力市场自我封闭等。现阶段中国整个社会保障改革和企业改革的重点与难点，即是对积重难返的企业保障制的改革。
农村集体保障制是指以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，以社队收益为经济基础，以农村社会成员为保障对象，提供基本生活保障的一种制度，它是一种自我组织、自我依靠、自我封闭的社会保障形式，是中国农村社会保障的主体。其内容主要有包含在集体统一分配中的福利性保障，“五保户”保障，农村合作医疗保障等。农村集体保障的保障对象众多，但在内容上却不构成一个体系，加之水平低下，从而是中国传统社会保障制度结构中最为落后的一块。
我国传统的社会保障制度是适应计划经济体制建立起来的，确实对中国的社会稳定和经济发展作出了巨大贡献，但上述三大板块结构是相互分离和自我封闭的社会保障制度，存在严重的弊端，是不适应市场经济发展的。
传统的社会保障制度严重缺乏效率。企业的社会负担沉重，必然损害企业的经济目标，企业领导者既要组织生产经营，又要主持实施各种企业保障，必然损害其管理和经营效率；劳动者干好干坏一样，必然影响其劳动积极性进而损害生产效率，等等。因此，中国传统的社会保障制度实践四十多年的结果，就是严重损害了经济效率，致使到２０世纪８０年代初即新中国成立数十年后，仍然有２亿多的社会成员生活在极为贫困的状态，这与社会发展对高效率的内在要求是背道而驰的，也是与社会主义制度的宗旨不相吻合的。
传统的社会保障制度与市场经济格格不入。生产社会化，劳动力市场化，是市场经济的内在要求。与此相适应，市场经济要求的社会保障也是高度社会化，一体化。然而传统的社会保障制度板块相互分离，自我封闭，这种模式阻碍着生产的社会化，更阻碍着劳动力的市场化，从而也就不可能实现劳动力资源的优化配置。此外，传统的保障制度还导致国民惰性和缺乏自我保障意识，平均主义盛行。
可见，传统的社会保障制度是严重缺乏效率的，与市场经济和社会发展相背离的，其对现阶段的中国而言，客观上已经成为整个改革事业和社会经济发展的严重桎梏，从而必须从根本上加以改革乃至重建。
尊重本国国情，探索适合本国国情的社会保障发展道路，是社会保障发展的一条重要国际经验。我国是社会主义国家，走共同富裕的道路，但市场经济的结果却造成贫富差距，因此，中国的社会保障制度要能够调节国民收入，要更多地关注公平问题，市场经济的高效率与社会保障的公平性相结合，将有助于实现共同富裕。我国人口众多，国力有限，人口老龄化加剧，决定了中国根本不可能走工业化国家高税收，高福利的社会保障道路。中华民族是有着自己显著特色的民族。在中华的民族传统中，讲孝道、重伦常、注重家庭关系是最基本的职能之一，这一传统经过几千年的发展，已经融入了中国国民的骨髓，而成为一种社会公德、一种历史文化基因，并已经上升到法律制度的层次，即养老哺幼是家庭成员之间的法定义务。因此，中国的社会保障制度改革应当充分考虑以中国特色的家庭结构为中心内容的民族传统和历史文化，走中国人能够从心理上认同并接受的改革道路。中国的经济发展存在区域性差异，地区发展很不平衡且非短期可以改变，决定了中国至少在现阶段不可能在全国范围内推行高度统一的保障模式，从而只能是在统一部分社会保障项目和社会保障改革基本原则的前提下，走有地区发展特色的道路。③
因此，中国的社会保障制度应适合本国国情，社会保障水平应当与经济、社会发展水平相适应，社会保障改革必须满足市场经济改革、满足社会发展的需要。社会保障收不抵支出现财政性危机，成为政府的沉重包袱，是社会保障发展的国际教训，中国的社会保障实践应避免出现财政危机。所以中国的社会保障改革应实现制度创新，即以中国为本位，重建有别于中国传统模式和国外现行模式的新型社会保障制度。
四、新型制度的特色
实现社会保障制度创新的内容，主要包括体系内容创新和运行机制创新。在体系内容方面，应当以社会化的社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保障及补充保障六大子系统为主体，同时继续维护家庭结构的稳定和发挥家庭的基础保障功能，突出项目之间的协调性和同一项目的多层次性，满足不同社会成员的不同水平的社会性保障需求；在运行机制方面，应当通过尽快完善社会保障制度的立法、合理构建社会保障管理体制、科学规范社会保障的实施系统和健全社会保障的监督机制来确保整个社会保障制度的正常运行，并从中体现出中国自己的特色。在此之前，首先阐述中国新型社会保障制度的基本特色。
l以家庭保障为基础
随着国民经济的持续发展，城乡居民的收入水平与生活水平得到持续提高，使家庭保障具有良好的经济条件。因此，应当继续强调以家庭保障作为中国整个社会保障制度的基础，即国家和社会应当继续倡导城乡居民讲究家庭亲情和伦常道德，发挥家庭哺幼养老、互济互助的特殊功能，而不能排斥和摒弃家庭在保障社会成员生活中的保障作用.
工业化和社会化不是要消灭家庭的保障功能,中国社会保障制度发展的目标也不应当是取代传统的家庭保障,而是要通过社会化的社会保障措施,来满足工业化的发展需要和解决家庭中部分保障功能弱化的问题.有鉴于此,家庭保障虽然不能被直接纳入中国社会保障制度的体系,却能够继续发挥出巨大的保障作用,从而仍将充当着中国整个社会保障制度的基础,这应是中国特色社会保障发展道路的一个显著标志。
l以社会保险为改革重点并整体协调推进
中国的社会保障制度改革需要以社会保险制度的改革为重点和突破口，其中尤其是养老保险、失业保险和医疗保险制度的建立，更是关系到社会主义市场经济改革能否顺利进行和亿万劳动者能否解除后顾之忧的关键所在。因此，与所有工业化国家一样，中国应当将建立并完善社会保险制度摆在第一位。
中国的社会保障制度改革必须注重与社会保险紧密相关的社会保障项目的改革，这既是促使社会保险制度改革顺利进行的必要条件，也是整个社会保障制度改革的重要内容。
传统的国家保障制、企业保障制和农村集体保障制的丰富内容，加之其他诸多因素的影响，决定了中国未来的社会保障制度是一个庞大的系统工程。在这个工程中，应包括社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保障、补充保障乃至个人商业保险在内，每一个子系统均需要改革，均需要相互协调地推进。
因此，中国特色的社会保障改革道路是以社会保险改革为重点并实现各社会保障子系统协调推进的整体改革道路，它追求的是整体效率与保障功能。
l社会保障制度要多层次化
就总体而言，家庭保障客观上继续成为社会成员生活保障构成的第一层次；法定的、基本的社会保障构成为第二层次；补充保险、商业保险等构成为第三层次。三个层次缺一不可，尤其是第一、二层次正在发挥着日益重要的作用。
就社会保障体系而言，其有关子系统与有关项目亦应呈现出多层次性。多层次保障的优越性，在于能调动家庭及社会各界的力量，满足社会成员的多层次保障需求。因此，它应当作为一条基本的原则贯彻，并在改革实践中加以完善，使之成为中国特色社会保障道路的有机组成部分。
l社会保障制度要有地区特色
国家是公认的社会保障责任主体，统一管理、强制实施是社会保障制度的基本特征。但我国在改革中人口众多、地区发展极不平衡，城乡社会保障差异大，社会保障项目繁多，许多项目实际上只能由地方直接组织并加以实施，分税制的实施，使地方政府拥有了相当的财政基础。所以，社会保障既是国家工程，同时也是地方工程，它应当以中央的原则指导来确保全国的社会保障制度改革沿着正确的方向发展下去，以地方政府为直接责任主体来推进整个社会保障制度的发展。在改革中赋予地方政府更多的职责，让地方政府获得社会保障制度改革一定的自主权，并分担对社会保障的供款责任。充分调动地方政府改革的主动性和积极性，并在社会保障制度总体改革进程中体现出不同地区的社会保障地区特色，将是理顺中央与地方的关系并促进整个社会保障制度改革在全国顺利推进的重要条件。因此，中国特色的社会保障发展道路同时也是具有地区特色的社会保障发展道路。
l社会保障要社会化
中国社会保障要真正实现社会化，即在实践中既要避免社会保障的个人（积累）化或企业（保障）化，也应当避免完全官方化（国家或政府保障），应当以政府组织为主，以社会化为目标模式的发展道路。
政府承担起主导的社会保障职责、包括向社会保障供款，依法管理并监督社会保障的运行过程，直接出面组织一些必须由政府出面组织的社会保障工作，以此保证整个社会保障制度的公平性。
政府要广辟财源，努力追求社会保障收支的自我平衡或周期平衡，并将许多具体的社会保障事务交由各种社会公共组织来实施。实现社会保障资金筹集的社会化、社会保障机构设置的社会化、社会保障服务的社会化、社会保障管理的社会化，是确保中国社会保障制度总体改革取得成功的基本保证。
坚持社会化的改革与发展道路，必定能充分调动民间、企业及社会各界的积极性，树立国民的互助共济和自我保障意识，并减轻政府的社会压力和财政压力。中国社会保障改革的真正社会化是中国社会保障制度的又一基本特色。
五、社会保障的体系
具体来说，中国新型社会保障的体系创新应是包含社会救助、社会保险、社会福利、医疗保障、军人保障和补充保障六大子系统，而不是中国社会保障传统模式的社会保险、社会救济、社会福利和优待抚恤四大子系统。
在社会保障宏观体系的六大子系统中，社会救助子系统是新型社会保障体系的基础，社会保险子系统是新型社会保障体系的重点，社会福利子系统则是新型社会保障体系未来发展的主要方向，军人保障子系统与医疗保障子系统是新型社会保障体系中可以自成体系的特殊领域，而补充保障子系统则是新型社会保障体系中的必要且重要的配套系统。各子系统的基本内容如下：
社会救助子系统。该子系统是社会保障体系中的主体内容，它以国家财政为基本经济后盾、以低水平的、无偿的款物救助为基本特征。其基本内容主要有贫困人口救济、贫困区域救助、灾害救助及民间各种慈善事业等。社会救助子系统是完备的社会保障体系中的不可或缺的、基本的子系统。
社会保险子系统。该子系统是现代社会保障制度中的核心内容。它以城乡劳动劳动者为保障对象，具有保障水平较高、要求权利和义务相结合和以货币支付为手段等特点。其基本内容包括劳动者的养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险及医疗保险（即医疗保障子系统中的医疗保险）等项目。其中养老保险是最主要的项目。并因城乡差别等的存在表现出不同的层次性。社会保险子系统对于劳动者养老、工伤、失业、疾病医疗、生育风险等后顾之忧的解除和劳动力素质的提高，以及市场经济所要求的统一的劳动力市场的形成与开放，起着十分重要的维系和保证作用，从而是一个内容丰富、自成体系并可以独立运作社会保障子系统。
社会福利子系统。该子系统是现代社会保障体系中内容最广泛、项目最多的一个子系统，具有服务对象众多，款物援助与劳务服务相结合、官办与民办相结合、满足社会成员基本需要与改善社会成员生活质量相结合等特点。其基本内容主要有老年人福利、残疾人福利、儿童福利、职业福利、住宅福利、教育福利等。在新型社会保障体系中，社会福利子系统虽然在现阶段处于次于社会保险的地位，但随着社会经济的发展和社会保险制度的普遍建立，它将发挥出日益重要的作用。
军人保障子系统。该子系统是以作为军人的特殊社会成员为保障对象的一个综合型社会保障子系统，它具有保障对象群体特殊、保障方式与保障内容高度统一、水平较高、自成体系等特点。其基本内容包括军人社会保险、军人抚恤、军人福利、军人就业保障、军属社区援助等，从而是面向广大军人的一种综合的社会保障制度，是新型社会保障体系中独立存在并独立运作的一个特殊子系统。
医疗保障子系统。该子系统是以所有社会成员均存在的疾病问题为具体保障内容的专项特殊保障子系统，它具有保障内容单一、涉及关系复杂、保障方式主要是提供防疫、医疗社会保险服务等特点。其基本内容包括全民保健计划、医疗社会保险（亦可以列入社会保险子系统）、合作医疗保障，以及特殊医疗照顾等。它是社会保障体系中可以根据内容及涉及关系而独立存在并独立运作的一个特殊子系统。
补充保障子系统。该子系统是指不在前述各子系统范围而又为社会成员提供着客观保障的有关社会性措施的统称，它以社会成员之间的互助和自助为主要特点，保障内容分散，保障水平差异大，国家和社会只能倡导而无法在全国强制性实施。其基本内容包括互助保障和补充保险等，商业性保险亦可列入。需要指出的是，该子系统之所以称为补充保障子系统，并非是该子系统的规模或水平一定小于或低于前述各子系统，而是根据其与上述子系统在整个社会保障体系中所承担的不同职责来划分的。对国家和社会而言，解决有关社会问题的保障性措施主要依靠前述强制性的各子系统；补充保障子系统虽然在客观上可以起到很大的作用，但因其不具有强制性，且福利性、互济性弱，而不可能真正承担起社会保障的主要责任。如商业性保险业就纯粹是以赢利为目的的自愿保险，并不具备调节收入分配的功能。因此，补充保障子系统是对前述各强制性保障子系统的必要的补充，应当得到大力发展，但又不能与前述社会保障各子系统本末倒置。④
六、社会保障的机制
中国传统社会保障制度运行机制的缺陷主要是法制极不健全，管理混乱，实施不规范，监督机制溃乏。因此，新型社会保障运行机制的创新主要是法制系统、管理系统、实施系统和监督系统的独立分工又相互协调。其中：法制系统是实施社会保障的客观依据；管理系统是责任主体；实施系统是执行主体；监督系统是基本保证。各系统的相互关系和基本内容如下：

                      法制系统                         
                                                   
                      管理系统            实施系统
                                                   
                      监督系统                   

社会保障法制系统。法制系统是整个社会保障制度运行的依据，它体现着人民在社会保障事务方面的集体意志，是社会保障强制力的具体反映。这一系统的内容包括社会保障的立法程序、立法层级、立法内容等。社会保障法制应当作为一个独成体系的法律部门，并按照平行立法的原则来构建一体化的社会保障法制系统。
社会保障管理系统。管理系统建设是社会保障正常运行的基本保证，它体现着政府在社会保障中的责任，是政府直接介入社会保障事务的主体标志。管理系统的内容包括政府社会保障管理机构的设置与调整、权限划分、运行方式，以及中央与地方各级政府对社会保障事务管理权限的划分等。
社会保障实施系统。实施系统是指具体经办各种社会保障事务的主体，它是整个社会保障运行机制中最重要的组成部分之一，因为一切社会保障项目的实施均由这一系统来承担。它的内容包括社会保障实施机构的设置、职责划分、运行方式，与社会保障管理机构、受保障的社会成员群体的关系，以及社会保障基金的收支、管理与运营等。
社会保障监督系统。监督系统是确保社会保障正常运行的必要机制，它包括监督系统的结构、职能及其运行方式，可以分为日常监督和预警监督。其中，日常监督是指对社会保障制度的具体运行进行日常的定期的检查监督，纠正违法、违纪现象，维护社会保障制度的正常运行和社会成员在社会保障方面的合法权益；预警监督则是指对社会保障运行中财务收支等情况及可能酿发的经济、社会危机进行监督，以便国家或政府采取有效措施来消除危机；二者都是为了保证整个社会保障制度的正常运行与发展。
综上可见，社会保障宏观运行机制是一个分工明确、结构严密、职责分明、相互制约并相互协调的大系统。法制建设的体系化、管理组织的严密化、实施机构的论文资料站化、监督机构的权威化，将标志着中国特色的社会保障制度走上正常运行、良性发展的道路。

总之，我国传统的社会保障制度已不适应市场经济的发展，必须进行改革。基于国情，新型社会保障制度要多层次、有地区特色和社会化，应以家庭保障为基础，以社会保险为改革重点并整体协调推进。社会保障应包括社会救助、社会保险、社会福利、军人保障、医疗保障和补充保障六大子系统。社会保障应是法制、管理、实施、监督的明确分工和协调运行。
中国的改革是包括社会保障在内的全面改革。中国既要加速发展，又要保持社会稳定，是对社会保障改革提出的基本要求，构建全新的社会保障制度具有重大的意义，它能够维护和促进市场经济的发展，能够加速实现国民经济的现代化，能够保障占世界人口四分之一的１２亿人的生存权和发展权，从而是对世界文明和进步的重大贡献。


注释：
①参阅龙翼飞：<<社会保障与法制建设>>，<<光明日报>>，1998－12－21。
②参阅郑功成：<<论中国特色的社会保障道路>>，武汉大学出版社，1997年，P88-P95。
③参阅上书P120--P125.
④军人保障、医疗保障、补充保障子系统是郑功成的提法，请参阅<<中国社会保障论>>，湖北人民出版社，1994年。