上海与新加坡公积金制度的比较

2001-07-10

一、新加坡的公积金制度

从1957年开始，新加坡政府为了向失去工作能力的公民提供必要的社会保障，实行了公积金制度。经过40年的调整和改善，这一制度逐渐成为集养老，保健、住房、家庭保障等多种功能为一身的综合性社会保障体系。 

新加坡的积金制度实行会员制，所有新加坡公民和永久居民，无论是雇员，都必须按雇员月薪的一定比例缴交强制性的公积金，并按月存入雇员户下。1957年开始建立公积金制度时公积金缴交率为雇员月薪的10%；随着经济的发展，公积金缴交率逐渐提高，最高时达到50%；从1994年7月1日起，公积金的缴交率为雇员月薪的40%，但最高不得超过2400新元。

缴交的公积金款项被分别存入普通户头，保健储蓄户头和特别户头，分别用以支付购房，医疗、子女教育费，本人退休后的养老金和应急。随着缴费人年龄的增长，缴交的公积金款在三个户头中的分配比例会发生变化，存入保健储蓄户头的比例将逐渐提高。按照法律规定公积金存款的利率不得低于2.5%，其中特别户头存款的利率，可比普通户头高出1.25个百分点，而且这部分利息收入免交所得税。任何人不得将公积金存款扣押抵债。

会员在到达55岁时，除保留一笔最低存款作为晚年之用外，其余公积金存款可全部提出。如果会员终身残废或永远离开新加坡，可以提前提取公积金存款。如果会员在规定年龄前不幸逝世，他的公积金存款可移交指定受益人继承。会员可以从60岁开始按月从最低存款中领取基本生活费用。政府鼓励已达退休年龄但身体健康的会员继续工作，以使他们积蓄更多的公积金存款。会员在退休时存款不足，可由其子女填补他的户头。

中央公积金制度在新加坡实行40多年来，对经济和社会事业的发展起到了巨大的推动作用。（1）它为国民提供了多样化的社会保障。从受益范围上说，会员不仅可以利用公积金照料好自己，还可通过有关公积金计划，相应照顾配偶、子女和父母，甚至兄弟姐妹；并通过实施全国保障计划的方式，使不同收入层次的人都得到统筹的保障。从受益时间上说，会员不仅在退休时有一笔可观的公积金存款，而且可以从实际出发，灵活运作各自户头所积累的资产使公积金成为人们终生的缜密财务计划。（2）新加坡的中央公积金局将归集的公积金购买国债，因此，它为国家的建设和发展提供了大量资金。占到新加坡国内生产总值51%的国民储蓄总额中，公积金存款的比例为93%甚至更高，这充分表明公积金储蓄已成为资助国家建设和发展计划的重要资金来源。（3）它有利于政府搞好宏观经济调控。政府可以根据经济发展的变化情况，通过调整公积金的缴交率，来节制个人消费，抑制通货膨胀，以保持国家薪金政策的稳定性，促进经济的健康发展。在前几年的金融危机中，新加坡政府提出削减成本方案的最重要的一项是将公积金中雇主负担缴付的20%部份，在两年之内减少为10%。这使企业的成本结构得到改善，增强了它们在国际市场上的竞争力，有助于本国经济的迅速复苏。（4）它对于提高国民素质培养自力更生、艰苦创业精神有明显的作用。它不仅鼓励国民通过提技能、努力生产来获取更高的收入和更多的公积金，即使到了退休年龄，如果身体健康，仍可以继续为社会工作，以增加积蓄，满足自身的各种福利要求。同时，要求国民充分履行对家庭和社会应尽的义务，努力倡导助人为乐的传统美德。（5）它在增强国家的凝聚力方面产生重要影响。新加坡在推行公积金制度的过程中，通过各项提高公积金资产值的计划，鼓励和支持会员动用公积金存款投资于股票、单位信托、政府公债、房地产业等，进一步参与国家的发展，并把更多的由政府管理的资产直接转让给人民，使国民对自己的国家有了归属感和认同感，与国家的成长和繁荣有了直接的利害关系，国家的凝聚力大大增强。

二、上海的住房公积金制度

上海的住房公积金制度是住房制度改革的重要内容之一。1991年上海市第九届人大常委会第24次会议通过了《上海市住房制度改革实施方案》，并于同年5月开始正式实施。方案的主要内容之一就是推行公积金制度。

上海的公积金也是一种强制性的长期储蓄金。凡具有上海市场镇常住户口的国家机关、群众团体、事业单位和企业的固定职工、劳动合同制职工，每月应缴占自己月工资一定比例的公积金，所在单位也每月按职工工资一定比例缴公积金，两者均归职工所有。1991年刚起步时，职工个人和单位公积金缴费率均为基要本工资的5%。此后，随社会经济的发展和个人收入的增加，缴交比例有所提高。到1999年7月1日起缴交比例达到个人、单位各缴职工月工资的7%，如果单位还参加补充公积金计划，则两者的和不超过职工月工资的15%。从1993年7月1日起，上海市公积金缴交基数由基本工资调整为工资总额，并规定以后每年从7月1日起，按上年职工月平均工资总额调整该年度的缴交基数。公积金具有利息收入，其中一年以上的公积金按银行三个月定期存款利率计息，当年缴存的公积金按活期利率计息。公积金可支取用于支付购买自住房屋、自建房屋、私房翻修和大修，其他提取只能在离退休，调离本市、出国定居或死亡后进行。

经过近10年的发展和积累，上海公积金制度的覆盖面不断扩大，参加公积金的单位越来越多。至1996年底，全市参加公积金制度的单位已达3万多家，职工463万多人。而住房公积金每年的归集额也逐年增加，从1991年刚实行时的4.25亿元/年增加到1999年的68.24亿元/年。至1999年底，上海市累计归集住房公积金达到293.74亿元。住房公积金成为上海一个重要而稳定的住房资金筹集渠道，政策性住房公积金信贷有效地增加了普通居民的住房消费能力，促进了住房销售，由此推动房地产市场培育发展。公积金制度还对上海市的固定资产投资和GDP的增长起到了有力的拉动作用。公积金制度的有效实施，加快了房地产业这一新的经济增长点的发展。

在1978―1999年间，上海市人均的居住面积增加了一倍有余，到1999年上海市人均居住面积10.2m2。虽然这种提高并不仅仅是住房公积金制度的功劳，但公积金对提高普通居民住房消费能力的作用却是不容小觑的。由于住房公积金制度的推行，特别是住房公积金可以为个人购买住房提拱货款，因而在逐步取消了福利分房制度后，个人购房比重出现连年上升的良好势头。1999年商品住宅销售面积为1129万平方米，其中个人购房的比重达到90%以上，这一比重在1991年只有12.3%，1996年为46.3%，1997年为65.4%，1998年为73.8%。

在促进房地产业发展、带动城市就业的同时，上海的住房公积金制度本身具有一定的局限性，在不少地方需要完善。（1）上海的住房公积金归集面并没有覆盖到所有的从业人员，到1999年底，实际归集人数仅为360.99万，只占当年从业人员的四成多一点，占职工人数的近九成。由于归集面有限，影响了公积金的总归集数额，而缴交补充公积金的就更少了，资金的不足影响了住房公积金的贷款发放。（2）缴交住房公积金的人员收入水平差异较大，真正买得起房的人往往是中高收入的部分职工。截至1999年年底，办理了住房公积金抵押贷款的家庭有23.3万。收入较低的职工因为还款能力有限，往往不去申请公积金贷款，这与住房公积金制度设计中满足低收入层次职工购房需要的初衷是相悖的。（3）在现有的制度下，住房公积金的归集额不足以满足全部的公积金贷款需求，其金不足的问题将保持相当长一段时间。（4）上海住房公积金的存款利率较低，按照目前的有关政策规定，储存期一年以上的公积金也只能获得3个月整存整取的利率，这一点比新加坡还要差。（5）按照目前的政策规定，公积金的缴交是以企业为单位的。如果企业的效益不佳，不能按时足额缴纳公积金，则会影响到企业职工对住房公积金贷款的申请。（6）办理住房公积金贷款的手续比较烦琐，各种必备证明材料需要14种之多，申请人不得不多次往返各个部门办理，耗费了大量的时间和精力。

三、上海与新加坡公积金制度的比较

通过比较新加坡和上海两地的公积金制度，可以发现以下的不同：

1、由于公积金制度的发展历史长短不同，造成管理经验上的差别。新加坡的公积金制度已有40多年的历史，在不断调整、完善的过程中，理顺了各方面的关系，建立了一整套较成熟的规章制度，对各个环节都实施很好的监督管理；上海的公积金制度建立不足十年，管理经验稍有欠缺，不少规章制度和管理办法还有待于进一步的完善。

2、公积金制度的作用差别较大，进而造成对社会经济发展影响力的差别。新加坡的公积金涵盖了养老、住房、医疗、教育、投资等多个领域，是一种综合性的社会保障制度，它为新加坡公民提供了多样化的社会保障的同时，还为国家的建设和发展提供了大量资金。公积金制度的运行，既加强了新加坡政府调控宏观经济的能力，又有利于提高国民素质、培养他们自力更生、艰苦创业的精神，它对新加坡社会经济发展的影响可以说是全方位的。相形之下，上海的公积金制度显得较为单一，仅仅包括住房公积金一项，它主要有助于解决普通居民住房消费水平较低的问题，对本市的房地产业有一定的促进作用，同时对特定行业（如建筑、装璜等）的就业有积极影响。

3、两地公积金缴存的比例不同。新加坡的公积金制度中雇员和雇主两者缴费额在1999年以前为40%以上，虽然为了缓解金融危机，降低了企业（即雇主）的缴存比例，但缴费率仍然远远大于上海的住房公积金制度中企业和个人共同承担的14%。当然，这里需要说明的是，上海的公积金制度仅涉及到住房，职工养老和医疗另外计算。所以，上海的住房公积金缴存比例较低不完全代表整个社会保障缴费水平较低。实际上，上海的养老、医疗、失业、住房这四项社会保障的缴费比例已经达到工资总额的54%（养老28.5%，医疗8.5%，失业3%，住房14%），从这一角度来说，上海的社会保障缴费水平是高于新加坡的。

4、两地公积金制度的覆盖面差异较大。新加坡的公积金制度覆盖了所有受雇的新加坡公民和永久居民，它是面对全体民众的综合社会保障制度。而上海的公积金制度仅包括具有本市城镇常住户口的国家机关、群众团体、事业单位和企业的固定职工、劳动合同制职工，从而把广大的农业人口与有正当职业的外来人员排除在公积金制度之外。与新加坡的公积金制度相比，它的覆盖面很有限。

5、两地的公积金管理成本结构也有差异。在新加坡，公积金保值增值的过程中，会发生股票交易费、银行服务费等支出，再加上管理人员的工资费用，构成了公积金管理的总成本，这一费用占缴纳的0.53%。上海的管理费用主要包括三块，即行政事业办公费、购买设备、设计软件等的业务费、银行委托的手续费。

四、上海公积金制度的改进建议

1、建立健全公积金制度的法律法规，规范公积金管理过程，建立公积金运作的内部监控，对住房公积金进行有效的监督管理，以较低的管理成本和高效的服务赢得广大参加人员的信任和支持。

2、应要取相应措施，加大住房公积金的归集力度，在缴费率不变的情况下保障资金的稳步增加。公积金的归集范围应进一步扩大，无论是何种形式的企事业单位，甚至个体工商户、乡镇企业，只要有雇员、雇工都应纳入缴交范围。归集面扩大，不仅能增加资金来源，也可使更多的人员被包容到社会保障的网络中，从而减少社会的不安定因素。对于已经缴交的单位，应坚决制止拒交、少交和迟交的现象。在确定缴交率时，不仅要考虑到职工的工资收入水平，还应将其与住房制度改革中的货币化分房政策、市场平均房价等因素结合起来考虑。

3、重视住房公积金的保值增值。要想发挥住房公积金的作用，首先必须保证资金能够安全持续的运转下去。扩大公积金的归集面固然是很重要的一方面，公积金的保值增值也不容忽视。从1999年开始，获得公积金贷款的资格认定条件更为严格，既是对权利义务对等原则的贯彻，也表明了公积金已存在出大于入的迹象。今后，上海的老龄化将更加严重，缴费人数将会减少，而公积金的缴费率又不可能无限制提高，存贷之间的缺口将进一步拉大。目前，上海的住房公积金中大约有13%用于购买国债，其他的存银行得利息或者委托贷款，这种保守的保值增值方式很难解决业已存在的基金积累不足的问题。而这一问题如果得不到解决，必将使现行制度面临清偿性危机。今后，在避免高风险的前提下，应根据住房公积金的存贷情况合理地确定增值资金的比重，实行有监管的多种形式的投资，以确保资金的高效使用。

4、适时推进住房公积金利率改革，尽可能保护所有（贷款、不贷款）职工的利益。应针对住房公积金的特殊性，单独设计利率政策，参照国外经验，将住房存款利率与公积金的储存年数相连接，鼓励人们将公积金作为一种长期投资，作为一种补充的养老保障，以增加住房公积金的积累额。

5、开展住房公积金贷款证券化试点。借鉴国外住房金融发展经验，使住房公积金抵押贷款证券化，能够盘活住房公积金抵押贷款存量，增强住房公积金抵押贷款流动性；有利于各方面投资者介入，使抵押贷款收益平均化，最终导致住房贷款利率的下降，使借款人受益；有利于证券市场的发展，完善资本市场的证券供给结构。上海应该尽早启动住房公积金贷款证券化，通过二级住房抵押贷款市场的建立，与资本市场的相互融通，形成一个统一和开放的住房信贷体系，以培养良好的住房消费环境，促进住房消费。

6、简化住房公积金贷款手续，各个部门和环节之间应该通过联网，实现资源共享，信息沟通，减少申请者携带大量证明材料来回奔波的辛苦，为申请贷款人员提供更为便捷优质的服务。 

作者：周海旺杨昕来源：上海经济